“以政党法治推进法治中国建设”笔谈
——党的十八届四中全会精神笔谈
主持人语：建设法治中国，既是中国经济发展、社会进步的客观要求，也是巩固中国共产党的执政地位、确保国家长治久安的必由之路。法治国家、法治政府、法治社会建设内在地要求政党法治。法治政党作为政党现代化的重要标准，既是法治中国建设的重要内容，也是法治中国建设的前提条件和政治保证。面对政党法治与法治中国建设这一重大问题，党的十八届四中全会提出了依法治国、建设社会主义法治国家的总目标，阐述了党的领导与依法治国的关系，提出了执政党依法执政、依宪执政的重大战略部署。在这样的时代背景之下，“党如何通过自我调适来更好地完成这一重大使命”就成为学界重点关注的问题。应该说，社会主义法治建设既有历史线索可寻，又统领着政党、国家、社会三者之间的关系，还揭示了社会主义政治文明的发展方向，而在政党政治时代，执政党是政治改革的核心力量和领导力量。具体而言，建国以来党的法治理念演变是当代社会主义法治建设的历史参照；政党法治文化是社会主义法治建设的内在动力；合理约束执政党权力是社会主义法治建设的关键环节；以政党法治文明引领国家法治文明是社会主义法治建设的应然状态。
建国以来党的法治理念演变是当代社会主义法治建设的历史参照（张泰）
党执政方式的转变直接来源于党执政理念的转变，依法治国是党的执政理念的重大转变，也必然会引发执政方式的重大变化。一切理念认识都必有其历史脉络，党的法治理念同样是历史的产物。在党领导新中国成立、建设和发展的不同时期，党的法治理念有着不同表现方式，无论正确与否都为当前社会主义法治建设提供了宝贵的历史参照。
（一）新中国成立初期。共同纲领作为共同协商的结果虽然迈出了法治建设第一步，但不足以应对民主革命遗留的沉重任务。法律制度的不健全导致党组织在很大程度上代行国家政权的职能，直接运用“政策”来调动国家政权力量，以党内会议决议和党的文件代替法律法规，而未将其经过法定程序转化为国家法律就直接对国家和社会发挥作用。在当时低级民主的阶段，政策与决议远未达到制度化的程度，有着浓重的个人色彩，是“人治”的表现形式。这一时期，党的法治理念虽有萌芽，但在时间紧、任务重的国情下被“人治”的执政方式所遮挡，导致法治建设进展缓慢。总之，这一时期依靠灵活多变的政策而非稳定的制度来执政，虽然短期内有利于恢复国内正常秩序，但也为之后的法治建设埋下了隐患。
（二）中共八大至“文化大革命”结束。中共八大虽然顺应历史发展提出了许多正确主张，但在实践中并没有得到落实，其后法治进程甚至逐渐倒退。这一时期，党除了依靠政策之外，还以直接发动群众运动的方式来代替国家机关对社会的管理，这种非制度化、不稳定甚至不可控的参与方式超越了国家的法定程序，甚至否定了法律制度。当时社会经济条件并没有培育起大规模直接民主的土壤，群众运动看似“共同参与”、“直接民主”，实质是充当了少数人推行政治主张的工具，是“人治”扩大化的表现。其虽可能产生短期的政策效果，但长期发展的结果必然是党与国家、党与社会以及国家与社会等诸种关系陷入不正常状态，法治建设更是无从谈起，以至于达到“文化大革命”时期那种法治可言的状态。总而言之，这一时期，党以“人治”、追求“低级民主”为主要执政方式，法治理念被忽视，法治建设呈现出倒退的趋势，最终出现文化大革命无法无天的混乱局面。
（三）党的十二大至十五大期间。十二大以来，党逐渐认识到法制与民主密不可分，直接参与式的民主在当前条件下注定是不成熟的无序的民主，是不稳定的民主，而法治理念指导下、法律制度保障下的民主才是循序渐进的、不断发展和巩固的社会主义民主，同时在民主化发展的过程中加强法治理念，也为巩固执政地位增强了合法性。这一时期，“党必须在宪法和法律规定的范围内活动”的原则在党章和宪法中以制度化的形式确立下来；立法作为巩固改革成果的方式，也在内容、数量及质量上得到发展。党坚持法治信仰维护法律权威实质上是增强了党的合法性，巩固了党的执政地位，同时通过法律制度的制约有效遏制贪腐与官僚主义，避免了党内少数人专权，为党自身建设与组织发展提供了制度保障。这一时期，党以维护法律权威的方式表达了对法治理念的追求，法治信仰在中国得以推广，法治化建设重新绽放出生机。
（四）党的十五大以来。这一时期党的法治理念在前一阶段的基础上进入持续发展时期。十五大是明确表达法律信仰的一届党代会，不仅首次将依法治国作为治国方略确定下来，而且强调依法治国不应因领导人的改变而改变，是我国法治国家建设的重要转折点。十六大和十七大从全面落实依法治国方略的角度显示了对法治信仰的确认，不仅把依法治国作为建设社会主义民主政治的一项要求，而且强调党组织和党员要自觉维护宪法和法律的权威。十八大以来进一步将依法治国提升到“政治体制改革重要组成部分”的新高度，强调全面推进依法治国。这一时期，法治成为治国理政的基本方式，法治理念成为党领导国家改革和建设的基本理念价值，法治建设进入全面发展的加速期。
综合以上四个时期，可以得出结论：法治理念是政党政治发展历史的宝贵成就，本应是我国法律制度体系及我党党章党规的基础价值追求，是政党领导下人民参与政治的价值引导，是党自身加强组织建设保持先进性与纯洁性的价值保障。中国共产党坚守法治理念，维护国家法律制度体系的时期也是政治清明、政局稳定、众望所归的时期，否则相反。历史经验表明，社会主义法治建设是党加强执政合法性、巩固执政地位、完善执政方式的必然选择。
政党法治文化是社会主义法治建设的内在动力 (何淼）
（一）政党法治文化概述
建国以来，我国走过的法治道路令人深思:从文化大革命时期“无法无天”的“人治”,到肯定“法制”在国家治理中的重要作用；从“健全社会主义法制”,到确立“依法治国”的基本方略；从“建设社会主义法治国家”，到“全面推进依法治国”。我国立法进程用30多年走过了西方国家300年走过的道路。尤其是改革开放以来，我国相继制定了243部法律，700多部行政法规，9700多部地方法规，初步形成了中国特色社会主义法律体系。然而，与法制体系的建设相比，法治文化的形成却更为艰难。
就狭义而言，“法治文化”是指包含民主、人权、平等、自由、正义、公平等价值在内的人类优秀法律文化类型；是法治文化由表层结构和深层结构组成，前者包括法律规范、法律制度、法律组织机构、法律设施等，后者包括法律心理、法律意识、法律思想体系。[1]与此关照，政党法治文化蕴含着政党的精神观念文化、组织制度文化、行为规范文化等内容，渗透在立法、执法、司法、守法的过程中，体现在处理党内、党际、党政、党社关系的范畴内。
政党法治文化建设意义重大。法治文化是法治制度之源，政党法治文化是社会主义法治建设的内在动力，是全面推进依法治国的重要支撑。一个国家的法治，如果没有进入文化状态，就不可能是真正的、持久的法治。“徒法不足以自行”和“法律必须被信仰，否则形同虚设”，体现出法律在现实中若想真正得到普遍遵守和有效贯彻，除了器物层面完善的制度和强有力的实施之外，更需要内化于心，得到尊重和认可，进而形成能潜在影响大多数人行为惯性和思维模式的文化力量。
（二）构建政党法治文化的路径
政党法治文化是实现依法治国、良法善治的重要力量。政党法治文化的构建，既要重视意识观念的培育，也要加强法律制度、行为文化建设，更应注重政党法治文化与国家、公民法治文化的相互涵养。具体而言：
第一，在精神文化层面，要正确认识党的领导与依法治国的关系。社会主义法治的根本要求，就是在中国共产党的领导下制定并实施宪法和法律，把人民意志经过法律转变为国家意志和主张，从而维护人民群众的合法权益，实现人民当家作主的根本权利。另一方面，党的领导不等同于党高于法，法律不能简单看作是党自身的意志，而是党在领导立法过程中经过协商讨论凝聚成的公共意志或社会意志。执政党也不得过多干预法律的贯彻执行，以减少执法者的特殊利益带来的腐蚀。
第二，在制度文化层面，要建立严密的法治监督体系。在这个体系中，党应该既是监督者，又是被监督者。作为监督者，有权对法律的实施过程和结果进行监督，以保障法律得到有效的正确的执行。作为被监督者，也要接受政府、社会和其他民主党派的监督，以防止凭借权力凌驾于法律之上。
第三，在行为文化层面，通过法治教育达到知行合一。通过强化法治教育，使广大党员既要遵守党内法规法纪，又要强化对国家宪法和法律的尊重。政党法治文化形成之后,会超越党员个体而存在,成为全党自觉认同的思想、制度、行为取向,使党员个体的言行自觉得到政党法治文化的制约。
此外，政党应积极实现政党法治文化与国家、公民法治文化的相互涵养。要将法治教育纳入国民教育体系，使广大群众树立法治观念、法治信仰，养成法治思维、法治习惯，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好社会氛围。要注重制度性文化与观念性文化的结合和互动：法治表现为制度，却生成于精神，法治离不开引导，同时法律只有找到与人们的文化传统、生活方式和价值取向的契合点才有可能被广大民众内心拥护和真诚信仰。要将本土文化与世界文明结合起来：应充分挖掘中华优秀传统法治文化精华、借鉴西方发达国家的法治理念、参照中国本土文化和现实国情，在理论与实践中，构建具有中国特色的政党法治文化。
合理约束执政党权力是社会主义法治建设的关键环节（宋伟、谢小飞）
从政党与国家关系的视角来看，如何约束执政党权力是有效推进社会主义法治建设的关键问题。在这里，政党与国家的关系具体指，执政党与立法机关、行政机关、司法机关的关系。法治理念的逐渐养成、法律制度的逐步完善要依托法治实践。因而，在实践上正确处理好执政党与立法机关、行政机关、司法机关的关系，为完善法律制度提供了必不可少的实践素材，为涵养法治精神提供了不可或缺的空间和土壤。基于权力特征的普遍性，可以从整体上对上述关键问题进行探讨；又因立法、行政、司法权力运行的不同要求，所以必须对执政党与立法、行政、司法机关中的权力关系予以具体分析。
整体而言，有三点要求：
一是要摈弃以往以党权为中心，党包办代替式的执政，而是以政权为中心，执政党提出大政方针的建议、通过立法由国家政权机关决策执行，将“以党代政”下执政党组织是国家权力运作的主体，转变为“党政分工”下执政党对国家权力运作“有所为有所不为”。这就要求执政党恰当地履行政党职能，通过组织动员职能、价值导向职能、桥梁中介职能、人才保障职能、利益协调职能、发展稳定职能等，向政府提供职位资源和政策资源，并经法定程序通过国家公职人员和国家法律影响政府。
二是要实现党的干部权力“法治”，把权力关进法律和制度的笼子里。其关键是“一把手”权力能否“法治”。为此，党章、宪法法律是依据，党内、党外的一系列民主制度安排是保障。权力若不受约束就没有边界，权力若没有制衡便是独断。这是权力的基本特征。迫于压力，权力有自觉约束的可能性，但若不形成有效约束机制，这种自觉约束便难以长期稳定。就权力而言，民主即是最好的约束与制衡机制。“民主就是防止独断”大概是一切民主定义的最大公约数。法治蕴涵民主要求，无民主便无法治。因此，执政党推进法治的过程也必须是推进民主的过程。
三是明确正当合理的权威服从关系。在权力运行和法治实现过程中都有一个“服从关系”，即服从谁，谁应该被服从的关系。法治实现过程所应体现的“服从关系”是法律至上，国家权力系统的组织和个人服从法律；权力运行过程中的服从关系主要是下级服从上级。现实中，法治过程与权力运行过程无法截然分开，没有权力运行，有“法”而无“治”；离开法治，权力运行便会膨胀、失序。也正是两者密不可分的关系导致了即便确立“法律至上”的法治要求，也容易在实践中出现“服从关系”错位，出现“权大还是法大”、“以权压法”、“以权代法”的问题。这在权力想冲破法律和制度约束的时候表现的更为明显。因此，在法治实现过程，必须确立法的权威具有优先性，而权力的“权威”具有有限性，受法制的限定。具体而言，在党内关系上，党章等党内法规是下级组织和党员服从的依据。在国家权力系统，宪法法律是下级国家机关和工作人员服从的依据，同时更不能以党内对上下级服从关系的要求代替宪法法律权威。
具体而言：
一是执政党在处理与立法机构的关系上。在法治视野中，党与立法机关关系的核心是在人民利益至上的前提下搞好以下两方面的平衡：一方面党要善于将主张通过法定程序成为国家意志，另一方面人大要发挥好立法主导作用。具体而言，首先党的主张形成过程要体现科学、民主的要求，通过党内民主、党际民主、社会民主的科学组织和实施，最大限度地开发利用党内资源、政党资源、社会资源，形成较为完备科学的政党主张。其次，在党的主张上升为国家意志的过程中必然引发党与人大关系的互动，二者的良性互动实质上就是“党的领导作用”与“人大主导作用”的平衡。这其中，执政党尤其要具有宽容妥协的精神，善于在法治框架内发挥领导艺术，以人民群众的认可为立法动议被通过的支持力量，而不是以执政党手中权力为支持力量。最后，执政党要勇于接受人民检验。执政党主张科学与否要人民来判断。执政党的先进性不是自我赋予的，政策主张的先进性、科学性也不因政党性质而自动获得。因此，执政党必须坚持“群众路线”，做到党的主张来源于群众，深入细致地向群众说明自己的主张，争取群众对党的主张的支持，接受群众对党的主张的批评建议。
二是执政党在处理与行政机构关系上。在法治视野下，执政党与行政机构关系的核心问题是协调好“党的领导地位”与“政府执法主体地位”的关系。历史上长期存在党的政策贯彻代替国家法律执行，批示比法律好使的现象。这种现象的本质是以“人治”代替“法治”，关键则在于现有官员选拔机制之下，执法动力不足。即，政策贯彻中有明确的责任关系，这极大影响官员升迁机会，而法律执行质量好坏缺乏追责。要破除这种现象，就执政党自身而言，在政党意识上必须明确政府是执法主体，主动克服包揽一切的倾向；在政党职能定位上，必须明确党的领导的内容、党发挥领导作用的边界，领导作用以遵守行政机关法治规则为前提。在党管干部政策上，将客观的执法质量和群众对执法的主观感受作为干部考核评价体系的重点。
三是执政党在处理与司法机构的关系上。在法治视野之下，执政党与司法机构关系的核心问题是执政党如何约束手中权力，确保司法机构能够依法独立公正行使权力。为此，要从党内法规、党的机构职责两个层面着手。一是在执政党层面形成与“确保依法独立公正行使审判权和监察权制度”相配套的党内法规，形成完善的党内约束机制，使“干预追责”成为可被执行的党内原则。二是，明确政法委“党内协调机构”的机构职能定位。在已经明确司法机构依法独立公正行使职权的前提下，政法委的基本职能定位可以设定为：是在司法领域协调党内党外各方面法定职能的履行，监督国家司法机构依法履职情况的党内机构。其职能之所以行使，缘于中国共产党作为执政党、领导党要切实把握依法治国的政治方向。其职能之所以有界，缘于国家司法机构依法独立公正行使权力体现政党执政规律，是党依法治国执政所应遵守的法律界限。
以政党法治文明引领国家法治文明是社会主义法治建设的应然状态（吉秀华）
国家法治文明和政党法治文明，两者在本质上具有内在一致性，在实践中互相促进，互利共赢。政党法治文明既是国家法治文明的核心，也是国家法治文明的示范和先导。从政党政治的发展趋势来看，以政党法治文明引领国家法治文明是社会主义法治建设的应然状态。
（一）政党法治文明的内涵与要素
政党法治是指政党以宪法法律和自身法规体系作为活动的总规范，以政党法律和国家法律对政党权力实行全面规制的政党治理模式。[2]文明是与野蛮相对的概念，是人类进步程度和状态的标识。政党法治文明是指政党在实行法治的状态下所呈现出来的理想结果和最高境界。政党法治文明至少应当包涵以下几方面的内容：
一是法律至上的法治精神。政党法治作为一种全新的治理模式，要求全部政党生活和政党行为的全过程均依法而治，即政党管理自身、治理社会是依靠国家法律和政党法规，而不是政党领袖的个人魅力或威严、特权等，体现的是法律至上，严格依法执政的治党原则和方式。二是有效规范的权力运行机制。“政党法治的核心内容是政党权的依法确立、依法行使、依法制约和依法评价”[3]，其实质是对政党权利和政党权力的依法保障和制约，所标志的是权利与义务相统一的社会组织形式和运行机制。三是充分而广泛的党内党际民主。政党法治的根本出发点和目的是实现政党民主的制度化和法制化。广泛而充分的党内党际民主既是政党法治的重要保障，也是政党法治进一步发展的重要标识，是判断政党法治文明程度的重要依据。四是体系完备的法律制度。在政党法治的概念下，完备的法律制度既包括国家宪法和法律制度，也包括政党自身的党内法规体系。完善的党内法规体系建设所体现的是政党为了适应社会发展，在意识形态、组织形式、制度规范等方面所取得的进步和成就。
（二）政党法治文明与国家法治文明的内在统一
首先，从本质属性看，两者具有共同的利益指向和价值追求。政党政治在本质上是利益政治。任何政党都是具有明确利益诉求的政党，政党通过取得国家政权、建设国家政权维护和发展所代表群体的利益。国家法律在本质上具有阶级属性，是统治阶级实现阶级统治的工具。无论是政党法治还是国家法治在本质上都是为了建立和维护有利于统治阶级的社会关系和社会秩序，最终实现阶级利益。中国共产党的地位和性质决定了政党法治文明与国家法治文明所要维护和实现的都是最广大人民的根本利益，两者具有根本属性上的一致性。其次，从内在特征看，两者都具有强制性和规范性的一致要求。国家法律是对全体社会成员的行为规范和强制约束，党内法规是在宪法法律基础上的政党内部行为规范，是法治思维和法治方式在党的建设方面的实际运用和具体体现。政党法治文明与国家法治文明都蕴含着法律至上的法治精神，体现着强制性、规范性的行为准则。再次，从关系作用上看，两者互相促进，互利共赢。国家法治文明为政党法治文明提供重要的政治环境和社会土壤，是政党法治文明的基础和保障。政党法治文明是国家法治文明的必然要求，为国家法治文明提供正确的政治方向，是国家法治文明形成和发展的关键变量。最后，从结构层次看，政党法治文明是国家法治文明的核心和先导。在政党政治时代，政党成为不可或缺的政治实体和国家政治的主导力量；政党发展成为政治发展的关键所在，政党法治成为国家法治的中心环节，政党法治文明必然成为国家法治文明的内核和先导。
（三）以政党法治文明引领国家法治文明的实践路径
第一，规范政党行为。政党依法治理的关键在于法律对政党行为的规范。这种规范既体现为党内法规体系对政党自身行为的规范和约束，也体现为国家法律对政党自身行为、政党与国家权力、政党与其他政党关系以及政党与社会关系的约束和规范。第二，理清政党权力的边界。政党的权力来源于人民，政党一旦掌握了国家政权也就掌握了公共权力。公共权力的运用必须与责任义务相对应，有一定的边界。政党权力的边界从自身来讲，既有水平方向，也有垂直方向。在水平方向，注意立法权、行政权和司法权的分立与制约。在党总揽全局的前提下，正确处理党与人大、政府、司法的关系。在垂直方向，注意中央与地方权力的划分。政党权力的边界在外部主要体现为对社会自治组织私权的边界和对公民权利、党员权利的边界。第三，发展党内党际民主。政党是民主政治发展的产物，民主是全部政党活动的灵魂和依托。政党民主不仅是政党法治的源泉和动力，也是政党法治的路径依赖和保障机制。广泛而充分的党内党际民主是依法依规约束和制约政党权力，保证政党权力在宪法法律范围内运行的有效途径。第四，加强党内法规制度体系建设。要吸收借鉴其他社会主义国家和西方国家政党法治建设的经验，完善以党章为根本、民主集中制为核心的党内法规制度体系。第五，培育政党法治文化。广大党员干部要模范带头遵守国家法律，严格遵守党规党纪，不断将法律强制和纪律约束内化为内心自省和行动自觉，进而升华为文明素养，形成党内法治文明的良好风尚和崇尚法治的政党法治文化。
参考文献：
[1]刘作翔.法治文化的几个理论问题[J],法学论坛.2012(1).
[2]王韶兴.政党政治论.山东人民出版社[M]，2011.25.
[3]王韶兴.政党政治论.山东人民出版社[M]，2011.276.
【刊于《中共济南市委党校学报》（2015年第1期）】
