刘京希：民主与法治——构建良好党内政治生态的两大制度基石

民主与法治：构建良好党内政治生态的两大制度基石*

刘京希

 摘 要：从政治生态学的角度来判断，一个政治体系，既能保护公民的自由和正当权利，维护公共利益而不滥权，又富有公共效率，基本上就是一个富有良好政治生态的现代政治体系。如此政治体系的养成，得之于对政治权力的必要限制，即把政治权力限于社会正义和公民权所设定的范围之内。而其限制方式和制度程序，一在民主，一在法治。二者有机融合，互为表里，不可缺一。无论从制度设计的科学性还是历史实践的进程来看，民主政治和法治国家，都是社会与人性自然演进与优化构设在现时段的必然逻辑结果。民主与法治所内蕴的开放、阳光、公正的制度属性，以及因此而生发出的对于政治权力的制约与监督功能，比起单纯的思想教育和道德训诫，显然更加富有制度性效率，更加符合构建“良好政治生态”的内在要求，更加符合人类进步的历史潮流和趋势，无疑代表着人类政治文化发展的愿景。只有民主和以之为前提的政治与法律制度设计，才能够在制度层面一揽子解决权力的来源、权力的制约这两个关涉政权合法性和正当性的根本性问题。在此大前提之下，我们所呼唤的良好政治生态，包括良佳的党内政治生态，必将如人所愿，自然地生发出来。

关键词：民主；法治；党内民主；政治生态；党在法上；党在法下

凡有政治的地方，必有权力腐败，差异只在于程度的不同。从政党类型学的视角分析，相对于多党制，一党长期执政环境下，执政党在执掌政权的过程中，虽然不存在政党分肥和政治献金问题，但由于外部竞争的压力不足，政党逐渐远离社会而融入国家，成为“准国家机构”[1]，在不同层级和部门的政治权力行使的过程中，因权力滥用而导致的腐败问题却时有出现。初时，由于利益集团尚未形成，腐败的主要表现形式是零散式的官商勾结，权钱交易。而随着社会阶层和利益集团的固化，腐败的最终表现形式，就演变为政治权力被已经固化的利益集团甚至整个强势阶层所绑架，进而成为其谋取私利的工具。一旦出现这种深度腐败状况，它对于执政党之合法性的伤害，进而对于党内政治生态所造成的严重损毁，将会是在短时期内难以治愈的。因此，正如近期舆论所关注，净化党内政治生态，营造廉洁从政的良好环境，无疑是非常重要的一项政治课题。不过，舆论所关注，只是问题的本质所映现出的表象。问题的棘手之处却在于，以何种方式或者路径，重塑良好的党内政治生态。不同的方式和路径，决定着良好的党内政治生态的大为不同的存续度。

一、“政治生态”内涵的不同解读

习总书记首提“政治生态”一词，应当是在2013年1月23日，在十八届中央纪委二次全会上的讲话。讲话首次明确指出：“改进工作作风，就是要净化政治生态，营造廉洁从政的良好环境。”2014年6月30日中共中央政治局第十六次集体学习上提出加强党的建设，必须营造一个良好从政环境，也就是要有一个好的政治生态。营造良好从政环境，要从各级领导干部首先是高级干部做起。领导干部要坚守正道、弘扬正气，坚持以信念、人格、实干立身；要襟怀坦白、光明磊落，对上对下讲真话、实话；要坚持原则、恪守规矩，严格按党纪国法办事；要严肃纲纪、疾恶如仇，对一切不正之风敢于亮剑；要艰苦奋斗、清正廉洁，正确行使权力，在各种诱惑面前经得起考验。此后习近平又在多个场合予以阐述，“政治生态”已经成为全面从严治党的关键词之一。2014年10月8日，习近平在“党的群众路线教育实践活动总结大会”上发表重要讲话，尖锐地指出，这些年来，在一些地方和单位，“四风”问题越积越多，党内和社会上潜规则越来越盛行，政治生态和社会环境受到污染，根子就在从严治党没有做到位。2015年1月3日，在十八届中央纪委五次全会上，习近平再次指出，从这两年查处的案件和巡视发现的问题看，反腐败斗争形势依然严峻复杂，主要是在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，腐败活动减少了但并没有绝迹，反腐败体制机制建立了但还不够完善，思想教育加强了但思想防线还没有筑牢，减少腐败存量、遏制腐败增量、重构政治生态的工作艰巨繁重。2015年2月13日，总书记在陕甘宁革命老区脱贫致富座谈会上强调，夯实管党治党基础，特别要有一个覆盖全面、功能健全的基层党组织体系，有一支素质较好、作用突出的党员、干部队伍，有一套便利管用、约束力强的制度机制，有一个正气弘扬、歪风邪气没有市场的政治生态。2015年2月6日，在视察驻西安部队时，要求军队领导干部要带头廉洁自律，巩固和拓展党的群众路线教育实践活动成果，自觉依法用权、秉公用权、廉洁用权，营造风清气正的政治生态。2015年年两会期间，习近平两次提及“政治生态”，从党内引申至党外，引人注目[2]。2015年3月6日，习近平总书记参加全国人代会江西代表团审议，在与江西代表团代表共商国是时强调：“自然生态要山清水秀，政治生态也要山清水秀。要着力推动作风建设，净化政治生态，营造廉洁从政的良好环境，做到有腐必反、除恶务尽。”[3]习近平参加十二届全国人大三次会议吉林代表团的审议时再次强调，做好各方面工作，必须有一个良好的政治生态。政治生态污浊，从政环境就恶劣；政治生态清明，从政环境就优良。政治生态和自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，再想恢复就要付出很大代价。要突出领导干部这个关键，教育引导各级领导干部立正身、讲原则、守纪律、拒腐蚀，形成一级带一级、一级抓一级的示范效应，积极营造风清气正的从政环境[4]。

时任贵州省委书记的栗战书2010年在省委常委会民主生活会上提出，科学发展要有良好的政治生态。他认为，政治生态是一个地方政治生活现状以及政治发展环境的集中反映，是党风、政风、社会风气的综合体现，核心是领导干部的党性问题、觉悟问题、作风问题。科学发展的重要保障是要有良好的政治生态环境，也就是干事创业的环境、求真务实的环境、团结和谐的环境、风清气正的环境[5]。笔者于2011年12月出差贵州，在黔东南的道路旁，曾见到“营造良好的政治生态环境，促进科学发展”的大幅标语。

总括这些讲话，乃是以政策性语言指谓政治生态，意即“从政环境和风气”，惜未能超脱出“作风”的层面。从学理层面讲，“政治生态”应当另有深意。有学者如此定义“政治生态”：“政治生态，是对政治环境、政治系统所处状况以及人们之间政治关系和谐程度的生动比喻。”[6] 与之相关的政治生态学，就是借用生态学的一些概念，比如生态平衡、生态群落、生态多样性、生态链、生态圈、生态位等，来解释政治生活中的一些政治现象，对政治生活中的政治主体之间、以及政治主体与政治环境之间所发生的系统的、连续的、交互的关系进行分析与阐释，对政治主体的行为失范、关系混乱所导致的系统性失衡提出针对性的解决方案。或 谓 ，试 图 借 鉴 生 态 学 原 理 ， 参 照 其 方 法 论 原 则 ， 探 讨 政 治 体 系 与 其 次 体 系 的 关 系 及 其 生 态 化 重 塑 ，政 治 体 系 内 部 诸 次 体 系 的 关 系 及 其 生 态 化 发 展 ， 以 及 政 治 体 系 与 社 会 环 境 的 关 系 及 其 生 态 化 演 化 ，以 在 一 般 理 论 意 义 上 ， 探 寻 一 种 普 遍 适 用 的 政 治 理 论 模 式 和 政 治 运 作 模 式 ， 谋 求 政 治 体 系 的 生 态 化 和 民 主 化[7] 。此 种 认识的深意在于，穿越仅仅把政治生态理解为“工作作风”的层面，触及了深层次的体制甚至制度层面和问题。也有学者从话语体系的角度，对于近些年来的“政治生态”热予以诠释，认为“政治生态”一词被两种话语体系进行着解读。一种则是政策语言，主要是执政党在执政过程中遇到了一些严重的腐败问题，极大地损害了执政党的形象，影响到执政政党与人民群众的密切联系，甚至影响到执政地位的稳固。这就倒逼执政党去思索问题产生的根由：是执政者个人的原因、体制的原因？还是政治环境、政治生态出现了问题？另一种是学术语言，主要是学术界借用生态学的一些概念，比如生态平衡、生态群落、生态多样性、生态链、生态圈、生态位等，来解释政治生活中的一些政治现象，对政治生活中的政治主体之间、以及政治主体与政治环境之间所发生的系统的、连续的、交互的关系进行分析与阐释，对政治主题的行为失范、关系混乱所导致的系统性失衡提出针对性的解决方案[8]。

我们所指的“政治生态”，有两重面相。它既指即存的主客体政治关系的客观状态，又指对一种理想的主客体政治关系状态的追求[9]。前者是对现实政治关系状态的客观描述和鉴评，后者是对理想政治关系状态的学理设计与追索。就后一义项看，合乎生态学要求或生态法则之进化要求的政治关系状态，就是美好的、生态化的、有前途的政治关系状态，就是生态化的政治[10]。这实际上就是在制度层面对合乎生态法则的政治体系的追求和安排。比如说政治体系建筑在多样性基础上的制约与平衡，政治权力与社会权利之间符合现代民主规则的合理布局，政治系统与社会系统、自然系统间的相互依存与交互作用。借用“天人合一”观来看，就是政社谐和、政社与自然谐和，并协调进化，从而打破政治中心主义的一统规制；反之，不合乎生态学要求或生态法则之进化要求的政治关系状态，就是丑陋的、反生态化的、无前途的政治关系状态，应当予以摈除。

括而言之，政治生态，概指一种政治关系状态。这种政治关系状态，既是指政治体系与社会环境、政治体系与次体系、政治次体系之间的关系状态，也是指政治制度与社会习俗之间、政治理念与社会理念之间的关系状态及其平衡与合理化程度。政治制度与社会习俗之间、政治理念与社会理念之间的关系状态是否具有内在统一的关系，是否平衡与和谐，都会深刻地影响人们的现实政治与社会生活，以及政治制度的社会效果。如西方政治思想界长久以来对于积极自由与消极自由之间高下优劣的不同看法，转化为政治决策与社会政策，就会极大地影响到公民的经济、社会与政治生活。恰如法国社会心理学家古斯塔夫.勒庞所言：“各种制度是观念、感情和习俗的产物，而观念、感情和习俗并不会随着改写法典而被一并改写。一个民族并不能随意选择自己的制度，就像它不能随意选择自己的头发和眼睛的颜色一样。”[11]由此观之，主体价值决定着文明的样态。在这里，我们所欲表达的愿景，是将对良好政治生态的追求，实现从观念形态和“作风形态”向制度化转变与结晶，即通过制度和程序的物化和固化作用，使良好政治生态常态化，成为人类文明的一种构成形态，而不是仅仅满足于政治生态的一时一地的“运动式”改善----此种改善往往因人亡政息而不得长久。比如整顿吏治，惩治腐败，其治本之策，是着眼于法律制度建设，通过以政治民主和法治为表现形式的制度改革，将既有的吏治与反腐成果，通过类似阳光法案的方式，制度化地巩固下来。只有如此，所有这些改革努力才会得以传承，形成制度化稳态成果；而不至于如非制度化政治运动那般，声势虽大，但不能持久，其改革成果难以形成为制度性的物化积淀，更难以上升到法的高度。

1. 从现实权力构成看当下党内政治生态

   一直以来，中国社会的结构性特征，是以政治整合取代社会整合的高度政治化的“总体性社会”，其突出表征，是结构上以政治体系为核心和圆点的辐射与辏集，社会构成高度一体化，也即政治、经济、社会、文化的高度一统化；是运行模式上的权力化与行政化，政治权力与行政权力形成对于整个社会的全方位渗透和掌控，使得社会生活呈现出高度政治化和行政化的状态----经济带有深深的“政治经济”色彩，社会带有“政治社会”属性，文化也带有高度意识形态化的特征。这种结构与运行状况，对于民间社会和市场的发育极为不利。“国家动员能力极强而民间社会极弱，社会生活的运转只能依赖行政系统；缺乏中间阶层的作用，国家直接面对原子化的民众，期间缺少缓冲地带；不仅社会的自组织能力很弱，甚至社会本身的存在空间都被挤压得十分狭小。”[12]以自由而公平的交换为先决条件的市场经济，也因为所有制的差异、领域的禁入、权力的介入，而失去了本色。以政治整合代替社会整合的总体性社会，有学者在政治学意义上把它概之为“党政体制”[13]，以区别于具有贬义色彩的“党国体制”。在我们看来，无论是党国体制，还是党政体制，其共有的本质，无不是总体性政治与行政权力对于整个社会的全面无缝控制。即是说，总体性政党决定了总体性权力，而总体性权力又进一步塑造出总体性社会。

   现代政党的产生，源于民主政治发展的内源性要求。质言之，政党无非是民主政治赖以实现的政治组织工具。也就是说，政党是在民主运作过程中提取民意、推举人才的政治组织架构。就其产生的本源来看，它无疑只是民主赖以实现的政治工具与组织形式。也因此，政党本身即应当是民主的一个组成部分，而不应自外于民主。我们可以看到，西方现代政党的产生，无不源于资产阶级反对封建主义的民主斗争过程。所以费孝通先生曾经一阵见血地指出：“民主政治不能没有政党，可是政党的积极贡献也必须在民主政治中才能表现。”[14]

   从政党类型学的角度看，不同于两党或多党轮流执政的政党制度，我们实行的是一党领导、多党合作型政党制度。这一类型的政党制度，缘于一党长期执政是常量而非变量的事实，党政交融，二位一体，职能交叉，因此极易出现党的机构科层化、官僚化以及党的自身利益特殊化、固定化的严重问题。也因此，党政之间在政治决策与执行过程中的相互掣肘、职责不清的问题，也属长期性存在。而且，作为总体性社会这一“同心圆”的圆心，在执政党内部这一“小总体性社会”，同样存在一般总体性社会的诸多体制性弊端，如权力上移，基层党员权利不足。

   实事求是地说，源于古老的政治传统，受制于总体性社会的格局与环境，我们的党内政治生态，尚缺乏自我净化的机制和能力，这也正是出现懒政、惰政甚至滋生腐败的根源所在。改变此种政治生态的良方，就是执政党以壮士断腕的决心、勇气和气魄，在体制上进行自我变革。如果你不能自我颠覆，一定会有人把你颠覆。此即谓老祖宗所言：此始此终。那么，能够彻底改变党内政治生态的体制性的自我变革，其突破口又在哪里呢？党内民主无疑是突破之关键。

    

2. 党内民主是党内政治生态的天然洁净剂

   一直以来有一种论调，认为权力腐败问题多发，是社会发展的多样化所必然导致的利益诉求的多元化，通过非正当的渠道与方式予以表达的结果。因此，“比起市场经济时代，计划经济时代官场环境要清廉得多”的看法，在社会上很有市场。甚至认为，市场经济是腐败的根本原因。这种看法其实是难以立足的。放眼当今世界，在社会发展更加多元的成熟的市场经济社会，在现代化初期曾经大面积出现的权力腐败现象，早已被成功遏制。这恰好充分说明利益诉求的多元化，并非权力腐败的根本原因。权力的本性就像但丁《神曲·地狱篇》中所说的老母狼：“它吃得越多，就越加饥饿。”权力的贪婪和扩张本性；权力的产生和运行缺乏透明度，因而缺乏有效的监督和制约；政治系统与经济系统、社会系统界限不明、纠缠不清，共同构成了政治腐败赖以产生的根本因由。而且，如果缺乏制度与法律的严格约束，由于权力腐败在“经济效果”上的“收益递增”效应，和“社会心理效果”上的广泛外溢性，权力腐败的演进路径，呈现出的是将是这样一种可怕图式：轻度的腐败导致严重的腐败，严重的腐败将导致更为严重的腐败！

   十八大以来，执政党以治理腐败为切入点，力图重塑党的社会形象。一个重大的政策动向是重提“群众路线”的领导方法，以解决执政党与社会脱节的严峻问题，意在加强党与人民群众的血肉联系，强化执政的社会基础。党的十八届五中全会提出：必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感。

   倡导走群众路线，出发点是好的，但运动式整风，效果未必佳。原因不仅在于这仍旧是运动式、政策式人治思维，难免“人走政息”的魔咒，对于解决党的干部的“四风”问题，不会产生根本性的永续之效。既然是运动，就会以“动员”为运动的组织形式。如此，运动的参与者就缺乏主人翁精神和主观能动性，其社会参与度和持续性可想而知。以往的类似“运动实践”已经一再证明了这一点。而且，更为根本的原因在于，“四风”问题，尤其是高高在上的官僚主义，其赖以产生的土壤，是自上而下的任命制干部制度。而官僚主义就是任命制的孪生兄弟。任命制决定了干部的眼睛是向上而不是向下的，干部的心思是在上而不是在下的。所以说，某种意义上看，官僚主义、形式主义甚至是大面积的权力腐败问题，不是干部队伍的整体素质不济使然，而是任命制的干部制度的内在必然。制度决定人的行为，这一法条千古不易。谁决定干部的政治命运，干部就会唯其马首是瞻，听命于他的差遣，挤破门子去走他的“路线”。当着任命制变为选举制，干部的评价权交给公民，干部的政治命运为公民所掌握、为选票所决定的时候，他自然会争相去走群众路线，而无须三令五申，耳提面命。此时，也就是官僚主义、形式主义被彻底扫除的日子。

   归根结底，具有最大程度的政治参与性的社会主义民主，不正是最为根本的、制度性的、可持续的“群众路线”吗？只有完善社会主义民主制度和相应的法律程序，赋予公民切实的政治权利，通过公民广泛的政治参与，执政党才能有压力去实现更为充分的群众路线，才能把群众路线制度化、持久化，也才能真正践行其实现社会之公共利益的目标，而不至于为社会大众所抛弃。

   与之相类，党内民主就是实现党内群众路线、改善党内政治生态的的最佳路径。改革开放以来的政治体制改革，以基层民主为开路先锋，虽然稳妥，但有本末倒置之嫌，也难以取得实质性成效。如果执政党不能在民主实践上率先垂范，以切实的行动作出表率，积极践行党内民主，又如何指望基层社区的民主实践结出我们所期望的真正民主的果实呢？

   在总体性权力或者说“党政体制”之下，没有民主化的执政党，就不可能有民主化的社会。换句话说，没有政治民主，就谈不上社会民主。党内民主是基层民主的逻辑前提，政治民主是社会民主的逻辑前提。显然，政治体制改革的突破口在党内民主，而不是社会民主和基层民主。与之相应，构建整个社会之良好政治生态的聚焦点和逻辑起点在执政党内，而不是在执政党外。通过践行党内民主，通过程序设计，赋予党员群众以必要的政治权利，解决党内政治生态长期存在的官僚主义、形式主义、人身依附等一系列严重问题，是执政党体制改革唯一正确的选择。舍此，别无他途。正如有论者所言，改革开放以来，党内民主的发展取得了相当大的成就，发展出了丰富的内容。但党员作为权力主人这个关键问题没有解决好，党内授权民主发展得不够，和其他方面相比明显落后、失衡，“权为民所赋”的原则在党员身上没有得到体现[15]。这也正是总体性社会之权力集中特性在党内政治生活方面的生态映现。以权力腐败为主要表现形式的党内政治生态恶化的总体性制度原因，即在于没有彻底解决好权力的来源和属性问题，权力不为党员群众所赋，对于权力的群众性制约，随之也就失去了制度性依据。

   概而言之，以总体性权力为特征的集中体制，由于其政治治理思路以惩戒为主，制度后置，“不治未病治已病”，对于政治生态环境采取的是“先污染后治理”的落后办法，因此，难以修复和根治滥权行为对于党内政治生态环境已然造成的破坏；与之相反，赋予和尊重党员政治权利的党内民主体制，由于其政治治理以“不治已病治未病”的科学方法为主，制度前置，预防为先，防患于未然，最大可能地预防滥权行为的发生，这就从源头上保障了党内政治生态环境的相对洁净。

   不过，确立党内民主制度，只是改善了党内政治生态，并未解决制约党内政治生态根本好转的制度性外部生态环境问题。这一问题的根本解决，有赖于令人纠结的党的法律地位问题的恰切求解。

    

    

3. 党的法律地位问题决定党内政治生态的清浊

   关于党与法之间的关系问题，一直以来学界就不乏争论，近期更成为学术理论界的热点话题[16]。其实，平心静气的学术讨论甚至是争论并不可怕。可怕的是，那种把正常的学术论争视作“别有用心”的“政治图谋”、上纲上线的惯性思维，严重妨碍了对于这一重大理论和现实问题的正常而理性的讨论。

   在一个法律的权威尚难以得到足够尊重的总体性权力社会，社会治理往往赖于因应性的政策和决议，这显然会危及法度的尊严、法治的进程和社会的稳定，以及社会发展的恒定性和可预见性。而这正是执政党当下所面对的迫切需要解决的重大现实课题。人们所期望的法治建设的真正突破，在于确立法律的至上权威，并通过法律方式与程序，协调与处理执政党自身内部的关系，协调与处理执政党与政治领域、经济领域和社会领域的关系，保障经济社会发展的有机稳定[17]和动态稳定，保障正常的经济、社会与文化发展不受政治权力的侵扰。

   在一个权力至高无上、无远弗届的总体性社会，每当法律规则遭遇权力，往往会败下阵来，成为权力的牺牲品，这是法律与法治在总体性社会的宿命。而法律与法治面对权力的失意和失能，表层地看，似乎仅只是法律制度的失意与受损；深入地看，实质上则是法律制度意图保护和援助的弱势群体与个人的失意与受损，更是法律制度所意图坚守的公平正义法则的失意与受损。在此背景下，我们所倡扬的依法治国、全面建设法治国家的宏伟战略目标，就缺乏现实性的实践基础与环境条件。这也正是新中国成立以来我们反复强调依法治国而始终不得的政治性因由。因为说到底，依法治国的真谛，端在于通过树立根本大法----宪法的绝对权威，实现对权力的法律约束。无度泛滥是权力的本性，只有遭遇刚性规则的限制，它才会收回其肆意扩张的触角。不通过根本大法----宪法层面的领域界分和渠化为标志的结构性制度安排，以限定权力的制度性边界、范围和功能，并加以独立的“第三方”的监控与制约，而是仍然在总体性社会的大前提下保持权力的性质、功能和边界的模糊性、超越性和不可测性，同时又试图通过部门性法律条文，限制对于权力的滥用，无疑是缺乏可操作性的、过于天真的制度谋划。

   职是之故，欲从根本上改变党内政治生态，仅仅在改善党及其领导干部的工作作风和方式上兜圈子，满足于同腐败行为作“运动”式斗争，打掉几十几百只“老虎”，恐怕只是治标之举。即使是切实实现了党内民主，如果缺乏根本性法律制度的确认和外部保障，其持久性也是难以靠得住的。只有正确认识和处理党权与法律间的位格关系，彻底解决党权与法律在位格上时有龃龉和冲突的问题，彻底解决党与法何者为尊、何者为大的根本性问题，以把党及其政府的活动限制在法律所准许的范围之内，才是治本之策。在这一前提之下，进一步需要采取的制度安排，是设置类似宪法法院的机构，作为权威且独立的“第三方”，行使其制衡权与裁判权，以裁决党权、行政权与社会权、公民权之间的根本性、原则性纠葛。诚如斯言：执政党可以控制立法，假如一个法律不合时宜了，可以通过立法机构修改法律，甚至加以废除；也可以根据需要立新法。但法律到位后，执政党应当让司法部门去执行[18]。

1981年，中央起草彻底否定“文化大革命”的《关于建国以来党的若干历史问题决议》，主持起草工作的胡乔木同志曾痛心疾首地说：“在全国范围停止了宪法和法律的作用，从国家主席到所有公民的人身自由没有了，抄家、抓人、打人、斗争。这件事一定要讲，宪法和法律废除了，这是大事变，是不能容许的，一定要大书特书！侵犯了公民的权利，侵犯了党员的权利，党员停止组织生活，在群众中公开宣传多数服从少数。所有这些事情，说明‘文化大革命’是怎样荒谬绝伦，怎样叫人没法在这个社会中生活了。”[19]在一国的和平建设时期，凡此社会悲剧的出现和重演，都是法律的尊严遭受权力的严重挑战，“宪法至上”的法律秩序遭受人为破坏所致。

所以说，无论是建设法治国家、法治政府与法治社会，保持社会的有机稳定和持续性发展，还是切实实现党内民主，首要问题都必须是从根本上处理和解决好党的法律地位问题。党的法律地位问题居于枢纽位置，牵一发而动全身。尤其是在一党长期执政的背景下，党的法律地位关涉政治权力与法律权威何者为尊的重大问题，关涉法治国家建设的成败。而党的法律地位问题，又涉及两个层面的党法关系：一是宪法与法律条文制定过程中的党法关系；一是宪法与法律实施过程中的党法关系。

在宪法与法律的制定过程中，当着执政党及其所代表的社会的整体利益和意志得以充分体现的时候，也就是说，二者的根本利益和意志有机地统一于宪法和法律文本之中的时候，所形成的宪法和法律文本就不会产生根本性的争议。理论和实践上的争议，更多地出现在宪法与法律的实践与实施过程。有论者如此分析当下法治实践进程的艰难：尽管法治建设既关乎执政党及其政府，也关乎社会，但在中国的政治背景中，执政党及其政府无疑起主导作用。很显然，法治实践受执政党及其政府内部的“大政治”和“小政治”的影响。如果执政党行“大政治”，那么法治就会进步；如果执政党行“小政治”，那么法治进步就会出现困难。这里所说的“大政治”指的是执政党对其稳固的社会基础的追求，“小政治”指的是执政党内部的局部利益。也就是说，没有“大政治”格局，法治永远建立不起来。在这种情况之下，无论是政府还是社会，没有一方可以感到安全[20]。

换一个角度来看这一问题，当着执政党及其领导的政府与社会某一阶层或部分出现矛盾的时候，由谁来仲裁？由执政党来裁处显然是不恰当的。虽然执政党是整个社会的领导者，但一则它是矛盾的一方，涉及利益关系；二则它拥有无与伦比的权力资源和社会资本。在党政合一的总体性社会，执政党甚至占有控制整个社会的总体性权力。与之相比，社会各阶层处于相对弱势的地位。如果由执政党来调处，显然有违社会公平原则。此种境况，最为恰切的仲裁者，无疑是处于超然位置、作为“第三方”而存在的宪法和法律及其执行者。因此，是否可以如此看待党法关系：当涉及宪法与法律制定的重大关节时，执政党处于指导和领导地位，宪法与法律的条文理应体现党及其所领导的人民的主体性理念和意志----此谓“党在法上”；当宪法和法律获得程序性通过，即超越任何党派和集团，而拥有独立的地位和至高无上的位格，即使是执政党，也必须在宪法和法律所允许的范围内活动，而不能挑战其至上权威----此谓“党在法下”。如有论者所言，“在法治之国中，党对司法的领导必须由指挥式的领导转化为法律的领导，由直接的领导转化为间接的领导。展言之，党对司法的领导须通过将其司法政策上升为法律来实现，须通过在司法程序启动之前对法官的任命建议和司法程序终结后对法官的监督来实现”[21]。根本言之，只有法律之上无权力，才能保证法律面前人人平等，也就是法律的生命线[22]。如此，党内政治生态才会因为有良好的法律予以保障，不至于由清变浊；执政党及其政府与社会之间的互动，才会有法律依据可循，而不至于形成党法关系纠缠不清、权力因此失去约制的不堪局面。

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。全面推进依法治国的重大任务，就是完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。全会专题讨论依法治国问题，这在党的历史上尚属首次。在2016年12月4日第三个“国家宪法日”到来之际，习近平强调，宪法是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。坚持依法治国首先是坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。这充分说明，执政党试图在全社会树立法律的权威，并通过制度化、机制化的方式，推进以反腐倡廉为首要政治任务的法治化建设，促进国家治理体系和治理能力的现代化。令人欣慰的是，涉及到执政党的法治化建设这一至为重要的问题，不仅提出要依法治党，“形成完善的党内法规体系”，而且提出要依宪执政，这就明确了党法之间的位格关系，树立起宪法的绝对权威，无疑预示着执政党在自身生态环境建设方面存在巨大进步的可能性。但我们更加期望看到的，是这一理念在具体法度、制度以及行为层面的落地和践行，而不仅仅是被一再强调的、悬在空中的理念。

结 语

从政治生态学的角度来判断，一个政治体系，既能保护公民的自由和正当权利，维护公共利益而不滥权，同时又富有公共效率，这基本上就是一个富有良好政治生态的现代政治体系。这样一种现代政治体系的养成，得之于对政治权力的必要限制，即把政治权力限于社会正义和公民权所设定的范围之内[23]。而这样的限制方式和制度规范，一在民主，一在法治，二者有机融合，互为表里，缺一不可。无论从制度设计的科学性还是历史实践的过程来看，互为条件的法治国家和民主政治同构体，正是社会与人性自然演进与制度优化累积的必然逻辑结果。民主与法治所内蕴的开放、阳光、公正的制度属性，以及因此而生发出的对于政治权力的制约与监督功能，比起单纯的思想教育和道德训诫，显然更加富有制度性效率和稳态性，更加符合构建“良好政治生态”的内在要求，更加符合人类进步的历史潮流和趋势，无疑代表着人类政治文化发展的未来。现代政治理论及其实践反复证明，只有民主和以之为前提的政治与法律制度设计，才能够在制度层面一揽子解决权力的来源、权力的制约这两个关涉政权合法性和正当性的根本性问题。在这一大前提之下，我们所呼唤的良好政治生态，包括良好的党内政治生态，必将如人所愿，自然地生发出来。

（原刊于《理论与改革》2018年第1期）