澳大利亚工党政府对华政策的调整与前景

董沐夕

摘要：2025年澳大利亚工党再次赢得大选，给中澳关系发展带来新的机会窗口。自2022年执政以来，工党在阿尔巴尼斯带领下摒弃联盟党政府时期的“麦克风外交”，在政治领域重启中澳高层互访，在经贸领域推进务实合作，在安全领域虽延续传统但态度更为审慎，中澳关系渐回正轨。工党政府对华政策的务实调整是澳国内经济现实需要、地区战略环境变化与政党轮替等多重因素影响的结果，但同时受到美国战略牵制、国内政治生态的结构性矛盾与工党自身局限等因素制约，本质上是有限理性下的“战术性校准”，而非“战略性转向”。在大国关系深刻调整的结构性压力下，工党政府或将继续以“个案突破”方式修复对华关系，并通过“微平衡”策略降低对抗烈度，但工党政府在美澳同盟框架下对华实施制度性制衡的趋势难以逆转，中澳关系或将在竞合调整中找到新的利益平衡点

关键词：澳大利亚工党 中澳关系 美澳同盟

2025年5月，澳大利亚工党在联邦大选中获得压倒性胜利，阿尔巴尼斯连任总理。这一选举结果不仅反映了澳大利亚民众对工党过去3年执政成绩和新一轮竞选纲领的认可，而且给中澳关系的未来发展带来新的机会窗口。工党自2022年5月上台执政以来，积极调整对华政策，中澳关系逐渐回暖。尽管如此，这一调整背后依然存在诸多制约因素，为中澳双边关系发展带来复杂影响。

澳大利亚工党政府对华政策调整的表现

2013—2022年自由—国家联盟党（简称“联盟党”）执政时期，中澳关系历经波折，在贸易、政治、安全等多领域摩擦频现。自2017年起，联盟党政府推动的对华战略竞争导致中澳关系持续恶化。2022年工党执政后，积极调整联盟党政府的极端反华政策，采取相对务实、独立的外交政策，推动中澳关系重回正轨。

一、政治领域重启高层互访

自1972年建交以来，中澳关系总体保持良好发展态势。然而，2013—2022年执政的联盟党追随美国，在涉华问题上采取一系列错误举措。在政治方面，对中国进行无端指责，将中国视为“战略威胁”，频繁在涉疆、涉港、涉台等问题上干涉中国内政。在经贸领域，以“国家安全”为由，将中澳经贸议题政治化。在军事安全上，积极参与美国主导的“印太战略”，加强与美国、日本、印度等国的军事合作，加剧地区紧张局势。澳大利亚前总理陆克文指出，联盟党政府对华政策“完全走错了方向”。联盟党政府的激进对华政策使中澳关系降至建交以来的冰点。

工党执政后，多次表达对中澳关系的重视，释放积极信号。从理念上看，工党政府摒弃联盟党政府将经贸问题政治化、安全议题极端化的“麦克风外交”，转而强调以“更成熟的方式”处理对华关系。这一转变为中澳关系改善创造了条件。2022年11月，习近平主席在巴厘岛会见阿尔巴尼斯，阿尔巴尼斯表示“澳中全面战略伙伴关系符合双方共同利益”。2023年11月，阿尔巴尼斯访华，在与习近平主席的会见中表示“澳中两国拥有广泛共同利益，对话合作才是正确选择”。这是自2016年以来澳大利亚总理首次访华，双边关系迎来转圜契机。2024年6月，阿尔巴尼斯发文称，“在能够合作的地方合作，在必要的地方表达不同意见，从国家利益出发与中国接触”。2024年11月，习近平主席在巴西里约热内卢出席二十国集团领导人峰会期间会见阿尔巴尼斯。阿尔巴尼斯表示，澳中关系进展令人鼓舞，澳方愿同中方加强多边沟通，促进地区和平稳定与繁荣发展。2025年7月，阿尔巴尼斯连任总理后再度访华，表示“澳方十分珍视对华关系，期待同中方一道，平等相待，求同存异，互利合作，推动澳中关系发展”。阿尔巴尼斯的一系列积极表态进一步巩固了工党政府对华政策的连续性。

二、经贸领域推进务实合作

工党政府认为“贸易畅通符合两国利益，对中国消费者和澳大利亚出口商都有好处”，致力于修复联盟党政府时期恶化的中澳经贸关系。一方面，工党政府积极推动战略经济对话、自贸协定联委会等重要协商机制的重启，与中方一道搭建经贸问题磋商的常态化沟通渠道。另一方面，工党政府主动表达解除贸易限制的诉求，配合推动相关出口行业的市场准入谈判，破除贸易壁垒，暂停向世贸组织发起针对中国的诉讼，为双边贸易问题的妥善解决创造良好氛围。在工党政府的积极姿态与双方共同努力下，中方逐步取消对澳大利亚煤炭、大麦、葡萄酒、牛肉、龙虾等产品的反制措施，双方经贸合作重回正轨。2024年6月，中澳签署《中华人民共和国商务部与澳大利亚外交贸易部关于2024至2025年进一步促进中国—澳大利亚自由贸易协定实施的谅解备忘录》，深化双方在自贸协定框架下的合作。在2025年《中澳总理年度会晤联合成果声明》中，双方肯定中澳自贸协定对促进两国经贸关系发展的重要作用，欢迎对协定进行审议。伴随着中澳经贸关系改善，两国贸易规模稳步回升，澳大利亚统计局数据显示，2024年澳大利亚对华贸易额达3116亿美元，较2020年的2463亿美元增长26.5%。

三、安全领域延续传统但态度更为审慎

相较于经贸领域的务实合作，工党政府在安全议题上延续“中等强国”的传统外交惯性，具体体现为积极参与“四方安全对话”（QUAD）框架下的联合军演、防务技术合作及情报共享；继续推进与美国、英国的“三方安全伙伴关系”（AUKUS），加速落实核潜艇采购及建造协议；持续深化同“五眼联盟”（FVEY）成员在情报领域的协作等。澳大利亚国防部长理查德·马尔斯称，“致力于稳定与中国的关系并不意味着澳大利亚不会对自身安全保持清醒的关注”。不过，与联盟党政府盲目支持美国的军事行动相比，工党政府的态度更为“耐心、审慎和谨慎”。工党政府虽参与核潜艇建造协议，但表示绝对没有承诺支持美国在台湾问题上的任何军事活动。2024年4月，工党政府发布的首份《国家防务战略》虽提及“中国威胁”，但没有像联盟党政府时期那样将中国定位为“敌人”。在美国和菲律宾开展的“雷霆对抗2025”联合军演中，澳军首次以观察员身份参与，在配合美国的同时降低对华刺激。这表明工党政府虽未根本改变澳大利亚的传统战略布局，但在策略上更加注重风险管控，保持审慎态度，避免刺激中国。

澳大利亚工党政府对华政策调整的动因

自2022年执政起，阿尔巴尼斯政府将修复中澳关系视为重要议题。这一调整受到澳大利亚国内经济、地区战略环境变化与政治钟摆效应等多重因素影响。

一、维持国内经济稳定的现实需要

澳大利亚经济高度依赖对外贸易，中国作为澳大利亚第一大贸易伙伴，在其贸易体系中具有不可替代的重要地位。然而，联盟党执政时频繁制造经贸摩擦，仅在2020年就造成200亿澳元的商品和食品出口损失。葡萄酒、大麦、煤炭等传统优势出口产业的重挫直接导致大量企业营收下滑、失业人数攀升，给澳大利亚经济增长带来巨大压力。澳大利亚贸易团体指出，“澳大利亚与中国的贸易仍然是我们的优先事项。澳大利亚20%以上的就业岗位依赖贸易，增加出口机会对澳大利亚持续的经济成功至关重要”。

事实证明，深化与中国的经贸合作已经成为澳大利亚推动经济增长、缓解通胀、稳定就业的重要引擎。西澳银行科廷经济中心发布报告称，在2022—2023财年，澳大利亚与中国的贸易平均为每个澳大利亚家庭增加2600澳元的收入，创造59.56万个就业机会，占其总就业岗位的4.24%。对此，阿尔巴尼斯指出，“对中国的贸易超过了排在其后的三个最大贸易伙伴的总和。与中国保持良好的经济关系和贸易符合澳大利亚的国家利益”。

二、地区战略环境的显著变化

随着地区“不选边站”共识的强化以及美国对华战略的微调，多极化趋势进一步凸显，这为倾向于多边主义和外交斡旋的工党政府提供了调整对华政策的现实空间与外部条件。

第一，地区“不选边站”共识的强化。美国极力挑起地缘政治对抗，澳大利亚联盟党政府选择追随美国，而东盟和太平洋岛国明确表示“不选边站”，但此类表态多为原则性声明，尚未对澳大利亚联盟党政府的对华强硬立场形成集体压力。近年来，地区形势出现明显变化。经历缅甸局势变化后，东盟内部团结与战略自主意识空前强化。面对美国“印太战略”的挤压，其通过《东盟印太展望》持续发挥“超级联系人”角色。与此同时，多数东南亚国家和太平洋岛国推行平衡外交，拒绝沦为大国博弈的棋子。在此背景下，“不选边站”日益从口号转变为地区大多数国家遵循的共识。工党政府若延续联盟党政府的对华强硬路线，澳大利亚势必在东南亚和南太平洋地区陷入孤立，削弱其地区大国地位。因此，工党政府调整对华政策，是对地区“不选边站”共识的回应。

第二，美国对华战略的微调。澳大利亚联盟党执政后期，正值美国对华战略处于从特朗普时期的“美国优先”向拜登初期联合盟友对华遏制的过渡阶段，联盟党政府对华政策的“鹰派”色彩被视为对盟友忠诚的体现。2022年工党上台之际，美国的战略话语已悄然转变为“有管理的竞争”。拜登政府以“去风险”替代“脱钩”，客观上为盟友的对华有限合作留出了政策空间。同时，美国高层多次强调为中美关系设立“护栏”，以避免竞争升级为冲突，暗示对抗非唯一选项。这一微调为工党政府改善对华关系提供空间，使其得以将对华政策调整定位为与盟友理念相契合的策略，而非对美澳同盟的背离，从而有效回应了国内保守势力的质疑。特朗普再次执政后，采取“美国优先”的极端贸易保护主义措施，疏远了与盟友的关系，这为澳大利亚工党政府继续推动对华政策调整创造了有利空间。

三、政党轮替的直接触发

澳大利亚工党与联盟党交替执政所形成的政治钟摆效应是理解澳大利亚内外政策发生阶段性、周期性变化的关键因素。在此框架下，2022年工党上台后的对华政策调整以扩大选民基础、巩固执政权力为直接目的，承续了工党外交传统并融入中左翼主流外交叙事，体现了政党属性与选举政治逻辑对政党外交决策的深刻影响。

第一，大选利益的撬动。联盟党政府时期对华强硬政策导致华裔群体遭受歧视。2022年大选中，在几乎20%人口是华人的选区，出现偏向工党超过8%的波动，远高于3.4%的全国平均值，成为影响大选结果的重要变量。工党敏锐捕捉到这一政治信号，执政后将中澳关系“止跌回稳”及由此带来的经济和民生改善作为关键施政纲领，为连任积累重要政治资本。与此同时，2025年澳大利亚大选临近时，美国单方面宣布对澳大利亚加征10%的最低基准关税，此举与前期25%的钢铝关税叠加，引发澳大利亚社会广泛不满。在此背景下，工党承诺延续理性克制的对华政策基调，巩固对华经贸合作以抵御外部经济冲击，与联盟党追随美国的立场形成强烈反差。最终，选民对工党对华政策的满意度领先联盟党20个百分点，助力工党在2025年大选中赢得压倒性胜利。总之，工党将修复对华关系与解决国内经济民生问题紧密捆绑，通过对华政策调整与选举结果的相互强化，实现选举利益的最大化。

第二，工党外交传统的延续。与联盟党长期奉行意识形态优先、具有鲜明的亲美传统不同，工党作为中左翼政党，其外交理念根植于民主社会主义意识形态，更强调国际合作、多边主义与务实交往。在对华关系上，工党形成了具有延续性的友好接触与合作传统。1971年，工党领袖惠特拉姆亲自带队访华，次年其当选总理后，中澳签署建交公报，正式建立外交关系。此后，历任工党政府均在推动中澳关系发展上发挥重要作用。霍克政府时期，澳大利亚积极参与推动成立亚太经合组织，为包括中澳在内的亚太国家经贸合作搭建重要平台。基廷政府时期提出“融入亚洲”战略，大幅提升对中国的战略重视。陆克文政府时期建立了中澳战略经济对话机制，双方签署《关于进一步密切在气候变化方面合作的联合声明》，推动双边关系向多领域、深层次拓展。吉拉德政府时期积极推动中澳自贸协定谈判，为其最终签署奠定重要基础。对华接触的传统使工党在重新上台后倾向于恢复与中国的友好往来，推动双边关系健康发展。

澳大利亚工党政府对华政策调整的制约因素

尽管工党政府对华政策出现积极调整，但这一调整受到美国强权施压、国内政治生态与工党内部阻力等多重制约，持续挤压工党政府对华政策的调整空间。

一、美国战略牵制的刚性约束

自殖民时代以来，澳大利亚外交政策始终以“依附强国”为核心逻辑。二战后，美国取代英国成为其安全依赖对象。尽管工党政府试图以“中等强国”外交增强战略自主性，但其对华政策难以摆脱美国战略牵制的刚性约束，体现出其外交的战略困境。

第一， 美澳同盟的战略捆绑。基于军事合作的历史传统、共同的战略利益以及澳大利亚对自身安全环境的认知，长期以来，美澳同盟在澳大利亚安全战略中占据着不可替代的核心地位。美澳同盟关系以1951年签署的《澳新美安全条约》为基础，该条约明确规定了缔约方在军事领域的合作义务。此后，美国通过一系列制度约束，将澳大利亚军事战略深度嵌入美国安全同盟体系，使澳大利亚在安全事务上高度依赖美国。在军事资源共享方面，澳大利亚为美国提供军事基地使用权限、后勤保障支持等。在军事指挥体系方面，美澳构建了高度融合的指挥协调机制，澳大利亚军队融入美军作战指挥链，参与美军主导的军事演习和作战计划。在军事设施建设方面，美国通过《军力态势协议》在澳大利亚建立燃料储备、弹药库及联合情报中心，深度渗透澳大利亚国防工业和决策体系。在军事技术研发方面，美澳联合开展多项军事科研项目，澳大利亚投入大量资金与科研力量，但在成果应用上往往处于从属地位，美国则掌握核心技术与关键决策权。尽管工党强调澳大利亚不是简单地“跟着美国走”，但在对华采取制衡策略这一核心立场上，工党与联盟党并无二致。

第二，“印太战略”的强制议程设置。澳大利亚长期以来将自身定位为西方文明体系的亚太前哨，这种根深蒂固的地缘身份认同使其在价值观念和安全战略上与西方阵营深度绑定。美国推行的“印太战略”旨在维护其在“印太”地区的霸权地位，遏制中国崛起。美国运用军事、经济、技术等手段压缩澳大利亚对华战略空间，迫使工党政府配合其行动，在涉华问题上追随其基本立场和战略方向。2023年，在美国主导下，澳大利亚作为出资方之一参与了“东密克罗尼西亚电缆项目”的重启。该项目在美国融资协议强制约束下排除中企参与，实质是为对冲中国在太平洋地区的影响力。

二、国内政治生态矛盾的多重桎梏

在社会利益高度分化的资本主义制度下，澳大利亚政治生态在主流政党、利益集团以及社情民意等不同层面存在诸多难以调和的结构性矛盾，使工党政府在调整对华政策时面临重重羁绊。

第一，党派竞争惯性的掣肘。澳大利亚的对华政策长期被“国家安全话语”绑架。联盟党为了获取政治优势，往往将对华政策作为政治工具，对工党政府的决策横加指责。联盟党在野后仍持续炒作“中国威胁论”，当工党政府尝试改善对华关系时，其通过媒体宣传、议会辩论等渠道，质疑工党政府的决策动机，将对华友好行动描绘成对国家安全的“威胁”。2025年大选前夕，联盟党领袖达顿公开抨击工党“不能通过软弱实现和平”。对华政策是澳大利亚国内政治的敏感议题，任何被视为“对华软弱”的举动都可能遭到政治攻击。这种裹挟着政党私利的政治操弄，使工党政府忌惮被舆论反噬，在调整对华政策时顾虑较多。

第二，利益集团博弈的干扰。澳大利亚的利益集团分布在矿业、农业、能源、教育、科技、安全等领域，形成错综复杂的利益格局。以矿业、农业为代表的商业集团为维护在华巨大经济利益，倾向于推动工党政府维持中澳经贸关系稳定，保障对华商品流通渠道畅通。而以军工复合体和安全部门为代表的战略利益集团则倾向于强化对华防范，以获取更多政策资源和国防预算。这些利益集团通过游说、政治献金、舆论引导、智库报告等方式影响和干预政府决策。这种博弈角力使工党政府对华政策呈现出经济合作信号与安全对抗措施交替的“脉冲式调整”特征，暴露了其在利益集团拉锯下的政策摇摆与决策困境。

第三，社情民意分裂的影响。在竞争性选举制度下，社情民意对工党政府的决策有着直接影响。长期以来，美国媒体集团与澳大利亚媒体建立内容共享机制，控制澳大利亚的舆论导向，不仅构建起民众的对华认知偏差，更制造出“民意支持”的假象。在联盟党主导下，各种抹黑和污蔑中国的论调在澳大利亚大行其道，澳大利亚舆论环境发生显著变化。澳大利亚智库洛伊研究所2025年的民调显示，澳大利亚50%的民众倾向于认为中国是“安全威胁”，47%的民众倾向于认为中国是经济伙伴。这种民意的分裂，无疑增加了工党政府在处理对华关系时的难度。

三、工党自身局限的内在阻滞

作为秉持改良主义理念的政党，在资本主义制度体系下谋求改革是工党的生存发展之道。然而，工党自身对华认知的不足以及党内派系斗争的叠加对工党对华政策调整产生阻力。

第一，对华认知的修正不彻底。工党政府试图推动对华政策“去政治化”，但其决策逻辑仍被冷战思维惯性与意识形态偏见束缚。工党虽然一定程度上摒弃了莫里森联盟党政府时期的“中国威胁论”言辞，但对中国角色的认知未能摆脱“他者化”叙事，没有实现从“战略竞争者”到“互利合作伙伴”的转变。中澳关系虽然在工党对华政策“语调的变化”中得到回暖，但互信有限，极易因外部地缘局势和国内政治风向变化而再度波动。

第二，工党内部派系之争的张力。工党内部一直存在左右两大派系。相对左派而言，工党右派更加热衷于加强澳美同盟关系。进入21世纪以来，工党虽然通过组织改革积极谋求提升内部团结，但派系之争始终暗流涌动。在2023年澳大利亚工党全国大会上，党内就AUKUS核潜艇协议展开激烈辩论，澳大利亚电气行业工会全国秘书迈克尔·赖特作为左派代表带头反对AUKUS，但以副总理兼国防部长理查德·马尔斯为代表的右派则表示支持，最终，AUKUS核潜艇协议在补充附加条款后获得通过。这一结果反映了工党内部派系的利益牵制，对工党政府的决策效率与对华政策的稳定性产生深刻影响。

结语

阿尔巴尼斯政府在改善对华关系上取得成效，但存在明显局限。经贸与安全领域的不同举措，折射出工党政府基于利益权衡而对“经济靠中国、安全靠美国”双重依赖结构的妥协性适应，是工党政府寻求风险规避与利益最大化的务实之举，其对华政策调整本质上属于有限理性下的“战术性校准”，而非“战略性转向”，其核心逻辑并非从根本上改变对华战略定位，而是路径依赖与战略惯性下的边际调整。整体来看，工党政府的对华政策调整仍处于“止跌回稳”的低水平修复阶段，而且这种稳定是脆弱的，其上限取决于美国战略容忍度与澳大利亚国内政治共识的平衡，下限则受制于澳大利亚经济利益与地区稳定的最低需求。阿尔巴尼斯连任将为中澳关系注入稳定剂。一方面，中澳双方在经济、贸易、气候变化、人文等领域存在巨大合作潜能，短期内工党政府或继续以选择性“个案突破”方式修复对华关系。另一方面，深层矛盾交织的困局将持续制约对华政策调整空间，工党政府或将继续通过“微平衡”策略降低对抗烈度，但通过参与“印太战略”对华实施制度性制衡的趋势难以逆转，中澳关系或将在竞合调整中找到新的利益平衡点。

（文章原载于《当代世界》2026年第2期，注释略）