印度的政党、政党体系与中央地方关系*

张淑兰

欧美国家都有着悠久的议会民主制和联邦制的传统。联邦制的成功运转取决于更宽泛的民主稳定。而民主不可避免地与政党和政党体系[1]相关。一般认为，在国家整合和治理过程中，“意识形态的国家工具比强制性的国家工具能够发挥更加关键的作用。”意识形态的国家工具很多，印度学者认为，核心的意识形态结构是政党体系，因为它了横跨公民社会和国家。[2]由于“政党和政党体系，不仅仅是联邦制的中间人或指示器，它们是联邦制的一个内在组成部分。”[3]尤其是政党通过制度化的竞争来提供稳定，所以联邦制与政党的关系也一直是国际学术界研究的重点问题。在众多的后发展中国家，印度比较独特，它在独立时采用了西方式的议会民主制和联邦制，迄今已经六十多年。所以印度在议会民主制和联邦制方面的实践为同为发展中大国的中国提供了一面可以参照的镜子。

导言

根据我国学者的研究，关于印度究竟是单一民族还是多民族国家以及各民族间的关系如何的问题，向来就有三种不同的意见和看法。一种是印度官方的观点，认为印度全体居民在长期历史发展和反殖民主义斗争中已经融合成为一个统一的民族，他们之间只有种族、宗教信仰和语言的差异，没有明显的民族界限和区别。持这种观点的人否认各民族独特历史和文化的存在，对敏感的民族问题讳莫如深，对愈演愈烈的民族纠纷和冲突，一概斥之为“地方主义”作祟。第二种是大多数外国学者和一部分印度学者的看法，认为印度无论独立前还是独立后都存在为数众多的民族，存在民族差别和矛盾，存在民族压迫。第三种人持中间立场，认为印度虽然存在民族差别，但强调各民族的均衡发展，也不认为印度存在民族压迫和剥削的问题。[4]

不可否认的事实是因此，印度基本上属于自然形成的种族聚居型民族国家。在这样一个地域广阔而多元复杂的国家，关键性的问题是政治整合与政治治理的大框架结构。独立的印度选择的是联邦制和议会民主制。这种选择是历史性的。1757年英国东印度公司开始征服印度，到1849年印度完全沦为英国的殖民地。英国殖民统治印度的方式有两种，一种是英属印度的直接统治，另一种是500多个土邦的间接统治。随着民族独立运动的发展，1885年印度国大党建立。由于相当一部分人熟悉和崇拜当时世界上最先进的议会制，所以国大党在1886年的年会决议中把建立代议制作为斗争目标。1905年国大党通过决议，要求在印度建立自治领责任政府。在印度民族斗争的压力下，1908年英国议会通过《印度会议法》，规定分设立法会议和行政会议，立法会议由选举产生，行政会议中必须有一名印度人。国大党和穆斯林联盟对此不满，在1916年共同提出宪政改革方案，要求行政会议的半数成员是印度人，立法会议任期五年。在民族运动的压力下，1919年英国议会通过《印度政府法》，规定要在印度建立较为接近议会民主制的政权体制和运作规则。印度各民族党派对此法案仍然不满，在1928年一致通过了《尼赫鲁报告》，确定印度宪法改革的目标是建立完全的责任政府，国大党随后发起了第二次不合作运动。对此，英国殖民者在1930年首先决定要把英属印度和500多个直属英王的土邦合起来，于是在西蒙委员会的报告中提出了联邦制。尔后在1935年英国议会通过了新的《印度政府法》，法案分国家结构和省自治两部分。国家结构是联邦制，由英印省和土邦组成，但土邦可以自由选择是否加入。省自治并没有满足印度最起码的自治要求，而且分配给土邦的联邦立法机关席位过多，从而遭到印度民族主义者的反对。各土邦也担心加入联邦会损害自己的利益，所以联邦制在独立前并未得到实施。但省自治部分实行了，国大党领导建立了一些省自治政府。由此可见，英国殖民统治促使印度民族主义者不断思考未来独立印度的国家政体形式，并有意识地做出了建立政党、实行议会制的选择。在印度民族运动的压力下，英国殖民者被迫实行的历次宪法改革及其实施为印度议会民主制的建立打下了制度基础和运作基础，并为印度人提供了议会民主制的有限实践和训练。

这种选择也是印度独立时的客观环境使然。到印度独立时，印度人至少已经有了英式内阁制的四十年经验，立法会议觉得不宜放弃原有基础而接受一套完全不熟悉的制度，而且与“容易引起行政与立法对立的美式总统制”和“容易把各党派矛盾带进政府的瑞士委员会制”相比，英式内阁制能够保证所有政府成员行动一致，最有利于发挥政府的职能[5]，这正是经历了千疮百孔、复杂多元化的印度所需要的。印度独立时，绝大部分土邦选择加入了自治领，除了海德拉巴、贾那加和克什米尔。立法会议认识到英属印度和各土邦的经济发展很不平衡，再考虑到这些不同地区之间还存在着宗教、语言、部落和种姓的差异，他们觉得，英国殖民者原来提出的联邦制比单一制能更好地协调地区关系和中央地方关系。因此，1949年11月制定完备的印度宪法规定印度的政治体制是议会民主制和联邦制，1950年获得通过。因此，民主的议会民主制和联邦制是最符合印度社会和国情的政治体制。

在联邦制下的国家整合方面，国大党政府走的第一步是土邦整合，将独立前的500多个土邦用赎买的办法将其重组到印度联邦制的框架里。第二步是根据语言原则进行语言邦的重划，同时考虑到族群、文化和地理因素。印度诸多种族中，主要有印度斯坦族、泰卢固族、马拉地族、泰米尔族、孟加拉族、古吉拉特族、马拉维拉姆族、卡纳达族、阿萨姆族、奥里雅族和锡克族、这些种族约占印度总人口的82%。另外，还有很多的部族。印度政府最终在1956年将全国的行政区划统一为14个邦和6个中央直辖区。，

由于一些民族自治运动的持续发展，印度政府又陆续将一些民族从大邦分离出去。到现在，印度有28个邦，分别是古吉拉特、拉贾斯坦、中央邦、昌迪加尔、喜马偕尔、卡纳塔卡、Lakshadweep,米佐、那加兰、彭地吉里、锡金、昌迪加尔、果阿、卡纳塔卡、喀拉拉、奥利萨、旁遮普、安德拉、阿萨姆、比哈尔、哈里亚纳、查姆·克什米尔，贾克汗德、马哈拉施特拉、梅加拉亚、曼尼普尔、泰米尔纳德、北方邦。由此可见，印度国家的行政区划充分考虑到了印度社会文化的多样性，11个大种族的自治要求通过联邦制基本得到满足。

第一部分：地区性因素对政党与政党体系的影响

一、地区性因素对印度政党的影响

印度社会四分五裂的因素主要是种姓、宗教、种族和阶级，其中，大的种族与地区基本一致。就种姓、部落、语言、宗教、地区和其他文化标志而言，印度是这个地球上最为多样化的国家，是现代民族国家中社会异质化程度最大的国家。它拥有世界上每一种大宗教和许多小宗教派别，包括印度教徒、穆斯林、锡克教徒，、基督徒、佛教徒、耆那教徒等，这些主要团体中还有数不清的小派别。1961年人口统计有母语1652种，其中许多语种造成上述宗教派别的内部分裂。在各种的宗教教徒中，又种成千上万的种姓分支。据统计，在印度随便抓住两个人，他们属于同一种族团体的可能性只有11%（而美国属于同一语言种族的可能性是50%）。[6]众多的宗教、语言、种族和部落团体，种姓和阶级，都有其利益代表者——压力团体或政党组织。

根据对印度大选的研究，在影响政党选举结果的因素中，地区是第一要素，其次是种姓、宗教和阶级。通过对1989年前历次选举中影响国大党竞选结果的变量分析，宗教和种姓在选票的变量中发挥的作用分别为1%，阶级的影响不到1%，而邦占国大党选票变量的26%，可见，地区的差异是关键因素。[7]2009年国大党在大选的胜利使得某些人宣称印度的大选增加了以议题为基础的选举，但实际情况是，国大党选票的得失主要集中在几个邦，以种族为基础的选举继续优于以议题为基础的选举，而且，各种社会团体按照地区和种族身份进行投票的趋势加强了。[8]在一个邦支持国大党的种姓、阶级和宗教团体在另一个邦则支持国大党的对手，这种现象非常普遍。无论国大党、教派党还是意识形态党，其内部都有不同的宗教和种姓团体，这意味着全国性政党缺乏同一社会团体的全国性支持，地区最为关键。由于印度的选举采用相对多数制,人民院的议席总数由各邦议席数组成,而各邦拥有的议席数额与邦人口数量成正比，所以，几个人口多的大邦往往决定着政党的命运,如北方邦(被称为印度第一大邦)、比哈尔邦、马哈拉施特拉邦、安德拉邦、西孟加拉邦、中央邦和泰米尔纳都邦,这7个邦一般占人民院总席位的三分之二[9]。

需要特殊指出的是，对全国性政党来说，宗教、种姓和阶级都会对其政绩不利，是不好的指标，而对地方性政党来说，这些因素则较为有利，是有益的指标。这是1992年前印度大选的研究结果。[10]之后到现在同样如此。以印度人民党来说，它在1996年成为国会第一大党，1998年上台执政，2004年大选失利，其执政时的总理瓦杰帕伊认为最主要的原因是印度人民党对其同伴、印度教极端主义组织国民志愿团的支持以及在2002年古吉拉特的教派大骚乱中对国民志愿团控制的邦政府的纵容。就是说，打着印度教特性的旗帜可以一时迷惑人心，但长久看是不利的。从地方性政党来说，打着种姓的旗帜非常有利。例如全民党（Bahujan Samaj Party）是著名的北方邦的贱民党。尽管它从来不反对种姓制度，但它比其他的政党更好地利用了种姓这一工具。[11]该党不仅成为北方邦的贱民党，而且在其四周的邦也获得了很多贱民的支持。这是第一个以种姓为基础的、以种姓为方向的政党。据研究，在印度邦一级，许多种族或宗教团体逐步的选举倾向或多或少地呈集中的趋势，形成一种集体性的选举行为模式。[12]再比如民众党。它的目标是团结所有非印度教三个上等种姓的人。它国大党那里成功吸引了大量的表列种姓选民，北方邦和查姆•克什米尔的60%以上的表列种姓已经抛弃了国大党。在旁遮普、中央邦和哈里亚纳，民众党获得了从旁遮普44.4%到哈里亚纳22.4%的表列种姓的支持。[13]贾克汗德运动在很大程度上也是得到了表列部落的较为重要的支持。他们认为，与国大党相比，这类政党更能集中地代表他们的利益。

二、地区性因素对政党体系的影响

独立以来,印度真正的全国性政党很少,一般有国大党(英)、人民党、印度人民党、民众党、印度共产党、印度共产党(马克思主义者)等7、8个政党,其余都是地方性政党。印度政党体系严重地方化，联邦化日益明显。

首先，全国性政党地方化。国大党早从1965-66年就开始地方化，在一些邦出现了一个一个的邦党组织，如西孟加拉、比哈尔、奥利萨、中央邦、拉贾斯坦、喀拉拉。通常是那些在地方较有势力的国大党人看到国大党衰落后，就带领一批人退出国大党，自立山头，但仍然带着国大党的名号来吸引群众。美国学者通过对80年代前历届大选的统计，发现：国大党的力量集中在北部邦，主要是阿萨姆和古吉拉特，在边远邦讲印地语的地区，国大党获得了强有力的支持。在印度政治体制中，国大党一直是最主要的全国性政党。它在几乎每一次选举中的几乎全部地区都提名了候选人。它最薄弱的地区是在核心的讲印地语邦、喀拉拉和泰米尔纳德邦的南部，以及西孟加拉的东部。社会党的最大选民支持基地是在比哈尔和卡纳塔卡。但获得的选票从来没有超过20%。共产党一直是集中在几个特殊邦，著名的有喀拉拉、西孟加拉和特里普拉。[14]1989年大选和1991年大选后, 印度人民党逐步在北方邦和中央邦等北部和西部建立了他们的根据地,而在南部、东部等地区,影响力甚微,只能依靠地方政党，所以，印度人民党只能称得上是个“北方党”。90年代又出现一些以地方为基础的政党，如社会党Samajwadi Party (1992)、 平等党Samata Party (1994)，1997达到顶峰，有Biju人民党Biju Janata Dal、全国人民党Rashtriya Janata Dal、草根国大党Trinamool Congress等。对全国性政党来说，从此以后，再也没有一个全国性政党能够赢得人民院的席位超过35%，不得不依赖几个地方性政党。[15]2009年大选中官方认可的六个全国性政党中四个是以地区为基础的[16]。例如，全民党Bahujan Samaj Party获得北方邦21个席位中的20个，印共（马）获得了喀拉拉和西孟的全部席位，民族国大党Nationalist Congress Party获得马哈拉施特邦的全部席位。全国人民党获得了比哈尔和贾克汗德的全部席位。与这四个取得了进步的地方性政党相比，国大党和印度人民党实际上没有取得重大进步。事实上，较小的政党在2009年大选中获得了比国大党和印度人民党较多的有效选票，延续了1996和2004年大选的明显发展趋势。[17]

其次，很多邦政权不是控制在全国性政党的手中，而是掌握在地方性政党的手中。随着国大党的地方化开始，1967年全国17个邦中有8个邦政权落入了反对党手中,而此前全部都由国大党控制。其中，地方性政党德拉维达进步联盟在泰米尔纳都邦获得多数席位,阿卡利党在旁遮普邦建立了联合阵线政府。这一情形后来有反复,但没有实质性改变。1983年刚刚成立一年的泰卢固之乡党在7大邦之一的安德拉邦站稳了脚跟, 1985年成立的阿萨姆人民联盟也随后在该邦掌握了政权。在1994年11 - 12月的邦选举中,原由国大党或国大党联盟执政的安德拉、卡纳塔卡、果阿、旁遮普等邦,全部转为地方性政党来掌权。1996年大选后,国大党只在区区几个邦(包括边陲小邦)单独或联合执政。取代国大党的除了印度人民党、左派联盟外,绝大多数是地方性政党。如旁遮普邦的阿卡利党(1920年)、泰米尔纳都邦的德拉维达进步联盟和全印安纳德拉维达进步联盟(1944年)、马哈拉施特拉邦的印度农工党(1949年)、安德拉邦的泰卢固之乡党(1983年)、阿萨姆邦的阿萨姆人民联盟(1985年)、比哈尔邦的贾尔坎党、西孟加拉的廓尔喀联盟等。

最后，全国性政党体系的变化。自80年代末期以来，印度的政党体系有一个趋势比较明显：几个地方性政党通过选举前和选举后的结盟重组不断改组着国大党和印度人民党两个阵营，从而在较大程度上决定着全国政党体系的形式和构成。例如，1988年组成的全国阵线就是国大党的反对派与地方性政党的结盟，从而为反对国大党提供了邦基地。在很多邦,国大党(英)和印度人民党在很多邦都不是单独执政,常常是与地方性政党联合执政。例如，2009年印度各邦竞选的模式大体有如下四种方式:两个主要的全国性政党国大党和印度人民党在七个邦地区竞争，国大党和一个地方性政党的两党竞争在四个地区，两个或更多的地方性政党进行竞争的地区主要是六个,多党竞争的地区有11个。在多党竞争地区，地方性政党与全国性政党相互竞争，基本上势均力敌。[18]由此可见，全国28个邦，地方性政党参与竞争的地区高达21个，占全国三分之二的选区。在那些两极竞争明显的地区，地方性政党的竞争空间非常有限，其有限的成功取决于它成为一个联盟的组成部分，从而成为两极竞争中的主要玩家。[19]地方性政党的重要性日益突出，印度的政党体系日益走向“联邦化”,成为稳定的地方化的多党体系[20]。

不过，随着地方性政党势力的上升，有学者担心地方性政党可能成为印度政党体系中的支配党，因此提出建议，应该减少参与全国竞选的政党数目，从200个减少到最多40个。地方性政党应该通过参加“联邦党”federal parties而参与全国竞选。引入联邦党既能够鼓励更加持久的联盟，也能使准联邦的印度[21]转变成真正的联邦，中央和地方的政府形成伙伴关系。[22]其实没有必要担心。根据研究，在印度，邦的政党数目总是超过地区的，全国性政党的数目总是超过邦的。独立六十年，印度全国性政党的数目在稳步持续地增长，1952-57年间增长率为4.54%，1957-62年间增长4.79%，1962-67年间增长8.87%，几乎翻倍。与1971年相比，1977年的增长率下降了19%，继续缓慢下跌，直到1980年。到1984年再次开始急剧膨胀，1989和1996年的增长率分别为29.54%和23.07%。到1999年，全国性政党的数目已经超过邦政党数目93%。在全国性政党的数目发生巨大变化的时候，邦和地区的政党数目却一直较为稳定。而且，在地方，政党体系仍然是一党主从制。[23]

第二部分：政党与政党体系对地区自治的影响

一、印度政党体系与中央地方关系的同步演变

独立后印度政党体系发生了以下5个阶段的变化，中央地方关系亦随之发生改变。

从1947年到1967年，国大党占据绝对的优势地位，这一时期的政党体系有的称国大党体系，国际学界一般称之为主从政党体系。各个邦政权也掌握在国大党手中（1955年唯一特殊的喀拉拉邦左翼政府被解散），地方势力较为弱小，两级议会政府都被国大党所控制，并没有在全国形成完善的两级政府体制，印度的联邦制具有明显的强中央特点。这一时期，尽管中央地方关系中有突出的土邦问题、语言邦问题以及官方语言问题，但最终所有的意见分歧基本上在议会内部协商解决，没有出现西方学者预言的巴尔干化的局面。应该指出的是，由于国大党一统天下，所以，很多中央地方关系问题的协商实质上是在国大党的党组织内解决的，而不是依靠政治体制来解决的。

从1967年到1984年，可以称作“国大党-反对党体制”，国大党比反对党仍然拥有较大的选民支持,而且政党体制的结构是以国大党为核心组成的，但反对党和压力团体的势力有所上升，还出现了一些地方性政党。1967年在全国大选和邦选举中，国大党的垄断地位遭到全面冲击，在国家层面，获得的选票是独立以来最低的，右翼的自由党和人民同盟的势力突飞猛进，以印共（马）为首的左翼政党则在喀拉拉和西孟加拉建立了邦政府。与尼赫鲁不同，英迪拉为了维护国大党和自己的统治地位，不惜采取各种斗争手段。如在议会民主制方面，由于受到来自议会外的压力日益增大，包括群众运动、反对党和国家的联邦与司法机关，她在1974年悍然宣布在全国实行紧急状态。在联邦制方面，“一切重要的决定都是在德里而不是在巴特那或其他邦的首府做出的”[24]，因此中央地方关系中的矛盾普遍激化，旧的矛盾由于中央的强压制而形成更大的反弹，还出现了各种新的矛盾。一些地方政党和团体纷纷提出了加强地方自治的要求，如泰米尔纳德地区的德拉维达进步联盟、旁遮普地区锡克人的阿卡利党、阿萨姆的民族解放阵线等。最后因为派兵镇压锡克教极端势力而血洗了金庙，英迪拉本人在1984年被锡克卫兵刺杀身亡。可以看出，这一时期，不仅议会民主制被暂时颠覆，而且中央权力远远超过了一般的联邦制国家，完全脱离了民主国家的正常发展轨道。

从1984年到1996年，印度的政党体系仍然是国大党占主导地位的主从政党体系，但这一阶段是印度政党体系的剧烈转型期。1984年新生代的拉吉夫上台执政，为印度政治带来一股清新之风。所以，“在1989年大选前，印度就面临着四分五裂的多党体系前景。”[25]印度人民党的地方势力在悄然增长，人民党在1989年靠着国大党的支持第二次在中央执政，1991年国大党第一次组成了少数派政府，1996年人民党靠着印度人民党的支持再次执政，从此以后，历届中央政府都是联合政府，是各政党联合政治的产物，印度从此正式进入联合政治和联合政府时代。由于国大党力量的衰落，联合政府里各政党的相互牵制，特别是政府的频繁更换，所以这一时期，历届政府都逐步放松对各邦的严密控制，调整中央地方关系，例如1983-88年的关于中央地方关系的萨卡利阿委员会Sarkaria Commission on Centre-State Relations的报告中提出了调整中央地方关系的三大建议[26]。最突出的是，中央政府开始在一些民族运动激烈的地区实行民主选举，允许一些地方性政党通过民主选举执掌邦政权，如旁遮普的阿卡利党、阿萨姆的阿萨姆民族联盟、米佐拉姆的米佐民族阵线等。在1994年11 - 12月的邦选举中,原由国大党或国大党联盟执政的安德拉、卡纳塔卡、果阿、旁遮普等邦，全部转为地方性政党来掌权。这样中央地方关系开始逐步走向缓和。不过，这一时期印度的联邦制仍然是强中央的。例如邦首席部长是仍然由中央根据自己利益选定的，邦里的派别党在决定邦的领导人方面不具有决定性的作用。[27]

从1996年到现在，1996年在许多方面成为印度政治的分水岭。印度的政党体系转变成为以国大党和印度人民党为核心的、地方化的两极政党体系。这一阶段，首先是1996-98年政府更迭频繁，但基本上是以人民党为首的联合政府执政，然后是印度人民党联合政府成功执政一届，最后是2004年国大党联合政府连续执政到现在。在这个真正的联合政治和联合政府时代，没有一个政党能单独赢得过半数的选民支持，中央和地方的政权都是由多个政党组成。中央政府基本上是围绕着国大党和印度人民党为核心，同时容纳一些地位举足轻重的地方性政党，如泰米尔纳德邦的德拉维达进步联盟、泰卢固之乡党等。这些地方性政党不仅进入全国政党体系的内核，而且控制着相当多的邦政权。在这种情况下，中央对地方自治权的侵害减少了，中央地方关系进一步缓和，运行基本平稳。唯一的例外是比较落后的东北部地区。那里同中国、缅甸和孟加拉接壤，森林密布，交通不便，主要是部落居住的山区。在人种、语言、宗教、生活方式、地缘关系乃至历史联系方面，都远离中央，同印度核心地带存在明显的差异[28]。

可见，印度的实践表明，在议会民主制下，政党体系越集中，越全国化，政体就越集中，即，国家的政治经济权力越集中在中央政府手中，中央地方关系则会趋于紧张。相反，第三方全国性政党或地方性政党越成功，政体越权力分散，中央地方关系则会趋于缓和，民主也就越能得到保证。

不过，应该指出的是，90年代中期后印度中央地方关系的缓和，不仅仅是国内政治的变化导致，还与国际政治形势的变化密切相关。到90年代后半期，国际社会普遍不支持种族分离主义倾向。此外，经过1991年以来国大党拉奥政府的自由化经济改革,印度的政党体制亦发生了转折性的变化, “经济改革的政治学使一党占统治地位的国大党体系转向以地区为基础的多党政治体系”[29]，中央与地方的关系的缓和是必然的结果。

二、全国性大党之争对地区自治的影响

印度的党派之争在独立前已经影响到国家的整合。独立前，印度的党派之争主要是在国大党和穆斯林联盟之间。1935年根据《印度政府法》实行省自治时，国大党拒绝在组织联合省时拒绝了穆斯林联盟要求的两党合作，穆斯林联盟决定对所有国大党省政府抱不信任和谴责的态度。随着两党之间以及穆斯林联盟与印度教教派主义组织国民志愿团的矛盾激化[30]，1940年穆斯林联盟正式通过了单独建立穆斯林国家的决议。在英国殖民者的推波助澜下，最终印巴分治。

独立后，全国性大党之争对地区自治影响最大的是执政党中央政府滥用宪法第356条[31]解散邦政府并对该邦实行直接统治，以防止反对党在选举后组成邦政府。例如，从1952年到1967年国大党不仅控制中央而且几乎控制了所有的邦，反对党统治的邦非常少，中央直接统治各邦的频率较低，每18个月一次。在竞争较为激烈的后一阶段（1967-1977），反对党统治了一些邦，中央的直接统治增加，每4个月一次。实际上，国大党在1977年选举失败后，人民党的德赛政府和查兰·辛格政府在执政期间（1977年到1980年）解散了12个邦政府。在40%多被直接统治的邦，国大党和其它党都不占议会的多数。1990-91年谢卡尔Chandra Shekhar政府在7个月里对4个邦实行了中央直接统治，1990年Vishwanath Pratap Singh在11个里对2个邦直接了中央直接统治。在1996年之前，人民党联合政府实行中央直接统治的频率与国大党一党政府的频率几乎相同，国大党是每六个月一次，1996年前联合政府是每七个月一次。[32]这一滥用破坏了中央地方关系，也破坏了民主。

1996年前国大党居主导地位的政党体系也使得议会民主制的机构无法正常维护联邦制的正常运转。比如，司法部和总统在90年代中期前从来没有能够防止联邦中央滥用宪法条例来篡夺邦政权，没能发挥制约作用。直到1994年，印度高等法院在S. R. Bommai v. Union of India一案中限制了中央实施356条。在90年代中期，印度总统也开始将实行356条的提案发回重议。像印度这样的议会制国家，与总统制国家不同，立法机关是软弱无力的，无法约束联邦行政部门的权力。由总理和内阁组成的行政部门同时也是立法机关的成员，是由立法机关的多数人任命的。政党则进一步加强了行政部门与立法机关的融合。如果他们有党派联系，立法者不可能挑战行政者。除了党派联系外，政党还利用党的鞭子（党的鞭子就是那些保证党纪的官员。他们给党员发出指令告诉他们在议会中怎样投票）、候选人的挑选、竞选资助来迫使立法者支持行政部门。因此，要依靠政府控制大多数的立法机关来有效制约同一个政府，是不现实的。因此，直到1996年之前印度政府内阁通过的实施中央治理的决定从来没有遭到立法机关的否决。在1996年之前，当中央政府的决定被起诉到法院时，司法部门也是每一次都支持中央政府的决定。例如，1965年邦选举之后，在还没有组织成邦议会之前，喀拉拉高等法院就支持中央政府立刻宣布的要在喀拉拉实行直接统治的决定。当德赛政府决定要取消九个国大党邦政府的决定被起诉到高等法院时，高等法院都支持中央政府的决定。事实上，在1996年之前，印度的法院从来没有否决政府实行356条的任何一个决定（1996年阿拉哈巴德高等法院宣布中央在北方邦的直接统治是违宪的，且命令邦议会继续统治。这是第一次）。总统同样如此，尽管有时候总统不同意内阁的决定。例如1977-79年人民党领导的联合政府要一齐解散国大党邦政府（人民党的理由是既然国大党在联邦中央选举失败，那就证明它已经失去了各邦人民的支持），那时的代总统Basappa Danappa Jatti由于是国大党任命的，并不愿意签署决定，但政府压迫他签署了内阁决定。辛格和谢卡尔时期的总统Ramaswamy Venkataraman同样没有否决这两个政府相继在卡纳塔卡邦和泰米尔纳德邦实行的中央直接统治。

由此看来，在一党占主导地位的主从政党体系下，不仅议会民主制不能正常发挥其应有的职能，而且会严重破坏联邦制的正常运转，不利于中央地方关系的良性发展。

三、地方性政党的崛起对地区自治的影响

一般认为，地方势力团体的斗争会导致国家的分裂。但在印度地方性政党的崛起并没有导致国家分裂，反而带来中央地方关系的缓和与良性运转。

中央地方关系中有两个关键问题，一个是地方自治运动，另一个是中央政府滥用宪法第356条解散邦政府并对该邦实行直接统治。1952-2009年间印度中央政府103次（只限各邦，不包括直辖区，也不包括重新宣布的延期）实施宪法356条。然而，从1995年以后，中央政府篡夺邦政权的次数开始减少。例如，从1994年到2009年，只实行过11次紧急条例，而1994年之前的15年里发生了40次。[33]原因很多，西方学者认为，仅仅从国大党的衰落和中央联合政府的增多来解释是不足的，其中关键性的原因之一是地方性政党的崛起。

首先，印度地方性政党的崛起改变了印度全国政治的方向。一方面，它导致联邦立法机构的四分五裂，迫使中央政府里的最大的全国性政党不得不建立起包含几个地方性政党的立法同盟，以便通过政府议案。地方性政党不仅进入议会，而且通过与全国性政党结成机会主义的联盟，进入内阁，形成制约中央政府的另外一个层面，从而有效地阻碍了中央的支配优势。1996年后每一届内阁里都有五到十个政党的部长，从而导致内阁的四分五裂。所以政府的任何决定也必须得到内阁中所有党派的同意。这样，地方性政党在议会和内阁都有否决权。1998年当瓦杰帕伊政府欲在比哈尔、泰米尔纳德和西孟实行中央直接统治时，遭到其内阁盟友泰卢固之乡党Telugu Desam Party和阿卡利联盟Shiromani Akali Dal的反对而取消。2000年，当瓦杰帕伊再次试图解散西孟的共产党政府时，尽管他遭到了印度人民党和草根国大党的很大压力，但其内阁盟友德拉维达进步联盟和泰卢固之乡党使他再次放弃了那一企图。[34]2008年地方性政党德拉维达进步联盟和工人党Pattali Makkal Katchi同样使得国大党政府放弃了要在奥利萨实行中央直接统治的想法。另一方面，它使现司法部和总统能够发挥他们在90年代前所不能发挥的制约作用。以宪法第356条的使用来说，1994年，印度高等法院在S. R. Bommai v. Union of India一案中限制了中央实施356条。尽管司法的独立与地方性政党的崛起二者之间的关联不是绝对的，但地方性政党的崛起在司法的独立方面发挥了关键性的作用。1994年当高等法院指责政府实施第356条时，选民们已经通过选举释放出他们赞同和支持地方性政党。那一年，地方性政党在约40%的邦获得政权，还获得了全国选举的37%选票。在这种情形下，司法机关不可能违背民主实践和联邦制结构而继续肯定中央政府的中央集权倾向。1996年高等法院第一次正式阻止印度人民党政府对北方邦实行中央直接统治。2006年高等法院推翻了中央政府要在比哈尔实行中央直接统治的决定，认为中央政府的决定是违宪的。同样，在90年代中期，印度总统也开始将实行356条的提案发回内阁重议。1997年总统纳拉亚南第一次将政府欲在北方邦实行中央直接统治的备忘录退回，1998年又将关于比哈尔的备忘录退回，并且都取得了成功。2007年当国大党试图解散北方邦政府时，总统卡拉姆采取了同样的行动。

其次，对地方性政党来说，尽管席位增加，但没有一个地方性政党能够获得人民院超过5%的席位，地方性政党一般只在一两个邦具有竞争力，所以他们只能专注于邦政治，且寻求更大限度的自治。没有一个地方性政党的领导人会放弃首席部长的职位而去内阁或议会担任职务。而全国性政党则专注于全国性的政治，以组成中央政府。因此，全国性政党宁愿在地方选举时把更多的席位让给地方性政党，而地方性政党则满足于把他们在全国获得的几个席位让给全国性政党，各得其所。例如，在2004年马哈拉施特邦选举中印度人民党与湿婆军之间的交易。再比如，在2004年喀拉拉邦议会选举时，国大党赢得了80%的席位，把剩下的20%的席位让给了它的地方盟友穆斯林联盟和喀拉拉国大党，但在2006年选举中，国大党把45%的邦议会席位让给了它的地方盟友。[35]全国性政党和地方性政党双方各得其所。

最后，地方性政党与全国性大党的结盟具有机会主义的特性。地方性政党与印度人民党或国大党结盟只是为了提供他们在自己邦里的政治地位，并增加他们与中央讨价还价的能力。他们仍然保持着他们的地区身份、意识形态和议程。国大党和印度人民党也把这些盟友看成是临时的，主要目的是为了赢得选举的大多数。[36]例如，在2002到2007年间，先后有查姆·克什米尔的国民大会党National Conference、比哈尔的人民权利党Lok Jan Shakti Party、泰米尔纳德邦的德拉维达进步联盟、西孟加拉的草根国大党脱离印度人民党而加入国大党的联盟。与印度人民党结盟的BJD和TDP在2009年的时候转而与共产党领导的第三针线结盟。一直是国大党盟友的Biju人民党和人民权力党在2009年的时候转而反对国大党。安德拉邦的特伦甘纳国民党Telengana Rashtra Samiti在2006年的时候离开国大党联盟，在2009年加入了第三针线，然而在选举进行过程中又转到了印度人民党联盟。[37]考虑到政治盟友的流动性，全国性政党常常不确定其将来的盟友对象。这种不确定性使全国性政党非常担心惹恼任何的地方性政党，从而失去了潜在的盟友。因此对于中央的直接统治更加谨慎。例如，1998年瓦杰帕伊政府抵住了盟友AIADMK的压力没有实行中央直接统治，一年以后，当瓦杰帕伊试图连任时，DMK在国会的立法者支持他组成政府，DMK参加了瓦杰帕伊政府。DMK与AIADMK相比，在意识形态方面与印度人民党差异较大。相反，那些意识形态接近的党却努力避免其盟友的邦政府被解散。例如，在2002年古吉拉特骚乱中，瓦杰帕伊政府拒绝在古吉拉特实行中央直接统治。同样，2010年，当JD(U)脱离印度人民党联盟时，国大党政府抵住其原有盟友RJD和LJSP的压力，拒绝解散JD(U)的比哈尔邦政府。

印度地方性政党崛起对地方自治的影响结果，根本上是由地方性政党的斗争目的和阶级属性决定的。地方自治运动的发起者在很大程度上是由试图获取邦权力的精英们引起的。这些运动实际上是社会精英内部的冲突结果。“在多种族社会中，种族团体的身份将被那些寻求最大限度地发挥他们自身潜能的政治精英来利用，以为其团体成员谋取权力和经济利益。”[38]以民族主义运动根基最深的泰米尔地区为例。一开始，该地区的民族运动是为了保护和提高泰米尔非婆罗门种姓中崛起的一些精英的政治和经济利益，后来开始要求维护泰米尔的文化独立，并认可其独立的团体利益，最后发展成为要求印度政府承认其民族实体。很多事实证明：被发动起来的民众的愿望总是处在第二位，真正的再分配是精英内部的权力再分配。[39]例如北方邦的贱民党全民党，意识形态中庸，保守，只对攫取政治权力感兴趣，对改变该邦大多数见面的赤贫和落后不感兴趣。再比如获得大量表列种姓支持的民众党，其成功的前提条件是印度政府在教育和就业方面采取的反歧视行动计划为表列种姓带来了一代受过教育有文化的人。没有这一代受过教育的职业者，民众党不可能成为一个自力更生的组织。此外，根据统计，地方性政党的支持者主要集中在城市地区，以年轻人为主，受过相当教育的、商人和中等种姓团体的支持。[40]而且，许多小党本身与国大党一样是多种族的，非单种族的，只不过，他们的联盟比国大党建立的联盟要小的多，但在本质上没有什么差别，因此，单独建国或分裂出去的可能性几乎为零。

总之，地方性政党一开始被看做是国家统一的障碍和国家建设不完整的现象。一些地方性政党一开始追随的分离主义或排外主义政治给人们造成了这样的印象（AGP、DMK、SAD、Shiv Sena是地方性政党支持分离主义或排外主义的典型代表，湿婆军至今仍然鼓动排外主义政治，一些地方党政党也并不反对中央直接统治，如1998年草根国大党、人民党和安纳德拉维达进步联盟都曾经分别给瓦杰帕伊政府施压，要求他解散西孟的共产党政府、比哈尔的RJD政府和泰米尔纳德邦的DMK政府）。但是这些年来，地方性政党的整体形象已经改变。地方性政党的政治变得温和了，通过参加选举而获得合法性，他们向选民证实了他们与全国性政党一样能够提供稳定的政府。

结论

第一部分的结论是，对印度全国性政党来说，与种姓、宗教因素相比，种族地区因素更重要。它不仅影响到全国性政党的选举结果，而且影响到全国政党体系的发展变化。因此，一直有很多学者据此对印度政党与政党体系的发展趋势做出相应的预测。如，在80年代美国著名政治学家、南亚问题专家保尔•布拉斯认为印度可能永远都不会有英国那样的两党体系。印度太大，太多样、复杂，社会差异也太大；而且，在这样的社会里其政治家不可能——或许不可能遵守两党制运转所需要的纪律、团结和集体责任的规则。[41]从目前的结果看来，的确如此。除了国大党外，其反对派从来没有结成稳定的联盟，对国大党形成连续两次以上的稳定挑战。在印度政党体系中，能够与国大党形成稳定的相互抗衡的另一极全国性政党还没有真正出现。从大选的趋势来看，根据对1971年和2009年大选的研究，印度的各个政党和政党体系，不仅在过去是四分五裂的[42]，而且四分五裂的局面进一步加强[43]。因此，有印度学者认为，除了国大党，印度的政治体制不可能孕育出新的全国性政党。印度社会结构四分五裂的结果就是派别主义的持续存在，全国性政党也都缺乏同一社会团体的全国性支持。只要地方政治精英为了获得全国的行政权来发动民众，国大党就能继续赢得选举。国大党之所以能克服如此众多的社会分裂，一开始靠的是民族独立运动这一象征和组织纽带，后来靠的是民族国家的设计与构建。这些纽带为国大党提供了一个动员民众的全国性框架。缺乏这样的资源，其他的政党都无法形成一个克服能够克服地区边界和社会分裂的稳定的联盟，任何地方性的对手都不拥有可以与国大党的历史相匹配的全国性资源。[44]

第二部分的结论是，印度的政党和政党体系是中央地方关系的决定性影响因素，特别是全国性大党的平衡竞争会直接影响到国家的统一和整合，对中央地方关系来说是一把双刃剑，但如果是不平衡竞争，即，一党占主导地位，那么，对中央地方关系来说弊大于利。与一般常识性认识不同，印度地方性政党的崛起不仅没有造成国家的分裂，反而促进了印度中央地方关系的缓和。因此，印度政党体系的发展变化一直是学术界关注的焦点。

美国另一著名政治学家、印度问题专家魏内尔在80年代猜测印度不久会出现两党竞争的模式，这种模式“围绕着两种历史动力而两极化的……紧急的两党体系，一个体系来自于民族主义斗争，另一个来自于民主斗争”[45]。就是说，魏内尔认为决定政党体系的关键性因素是民族主义斗争和民主斗争。但保尔•布拉斯认为魏内尔的希望毫无意义的，他的猜想反映了20世纪中期的自由民主思潮的持续影响。社会因素更重要。[46]

社会因素的确造成印度政党体系的四五分裂，但特殊的历史背景不是同样在印度造就出一个跨越社会分裂的国大党吗？因此，不能排除，在未来也许会有另外的特殊背景和因素孕育出另外一个能够跨越社会分裂的全国性政党。

那么，在未来，哪种政党能够胜出呢？也就是说，判断一个政党的未来地位的最重要因素是什么呢？从目前来看，国家发展蓝图最重要，其中，经济观念是关键。

以曾经一度锋头极盛的印度人民党为例，其上台执政，表面看来是因为它高举印度教民族主义的旗帜，强调印度教特性，但实质上它是高举甘地主义的旗帜，来与国大党的尼赫鲁主义进行竞争。“国大党开启的经济自由化改革使部分民众转而向往甘地式的社会主义和一定程度的经济民族主义”。[47]2009年大选同样也证明了这一点。国大党在较为贫穷的、工业化程度较低的邦获得的选票增多，如旁遮普，而在那些从经济自由化政策中获得好处的邦获得的选票减少，如古吉拉特、卡纳塔克、马哈拉施特拉和其它的一些邦。[48]

根据对世界上民主国家的政党体系的横向研究，Jan Erk发现，不同国家政党数目的不同，既不在于选举制度，也不在于社会异质性，而在于政治和经济的集中程度。“选民常常随着政治权威的变化而选择他们的党派归属，不是由于他们对党派归属的选择而导致政治权威的变化。”[49]

世界政党体系的纵向发展规律同样证明了这一点。李普塞特-罗可汗认为政党体系的发展经过三个阶段。第一个阶段是中心边缘之争，许多政党抵制地方团体及其利益以保护国家的统一；第二个阶段是教会与国家之争，党和国家的边界得以确定；第三个阶段是城乡争夺优先权，乡村的生产者和城市的企业主分裂明显。[50]从印度政党体系的发展来看，1984年印度中央地方关系开始缓和，印度人民党恰在此时诞生，这标志着第一阶段的结束。从1984年到2004年，印度人民党打着印度教民族主义的旗帜，迅速崛起且成功执政，印度政党体系中中心与边缘、宗教与政治展开了激烈交锋。2004年印度人民党的下台，其中一个主要的原因是农村的穷人抛弃了它，印度人民党的竞选口号“印度在闪耀”在农民看来只是代表了新兴中产阶级的利益，这标志着第二阶段结束和第三阶段的开始。按照李普塞特-罗可汗的政党体系模型Lipset-Rokkan model of party systems，以后，能够与国大党相抗衡的全国性政党应该是代表城市或乡村民众利益的政党。印度大邦旁遮普的农业发展三次转型证明了这一发展趋势。殖民时代的封建农业导致农民起来要求土地使用权，独立后的土地封顶法案标志着这一斗争达到了顶点。以新的农业科技和农业活动的货币化为标志的绿色革命是旁遮普农业的第二次转型，城乡的不平等贸易交换条件成为这一阶段的主要矛盾，迫使农民起来寻求消除这一歧视。在最新阶段的农业转型中，农民组织正从非选举政治的压力团体转变为积极参加选举政治。这一变化反映了在国家决策和立法过程中必须要关注农民议题。[51]因此，笔者赞同印度学者的语言，“从长远看来，人们可以预期印度政党在左右基础上的两极化，以及在经济观念基础上的真正的两党体系。”[52]

最重要的是，民主反过来能够保证政党体系的稳定与平衡，也就是说，民主稳定的政府所进行的连续选举能够使一个国家政党体系的四分五裂程度趋于平衡，因为四分五裂有上限。根据对24个民主国家的研究，四分五裂的最高程度与人们加工信息的心理限度相一致。在22个国家中的17个，不管实行什么样的选举制度，四分五裂都会趋于平衡。[53]因为选民和政党能够从过去的选举中总结经验，适应一定程度的四分五裂，而且，有一些选民会在选举时尽可能地控制四分五裂。

复杂的社会结构会造成国家的政治分裂，不成熟的民主会造成政治动员的乱象，但是，民主国家的政党体系会逐步趋于稳定的平衡，民主国家的政党体系还有能力在非民主统治一段时间后恢复民主的平衡，这就是印度的经验。